Articol analitic semnat de Natalia Suceveanu, doctor în drept, conferențiar universitar, Analiză juridică și de politică europeană, octombrie 2026

Sursa imagine: EC - Audiovisual Service

Din 2023, de la Declarația de la Granada, întrebarea este aceeași: este Uniunea pregătită să primească noi membri? La 6 octombrie 2026, Comisia Europeană a dat cel mai cuprinzător răspuns de până acum. Comunicarea despre pregătirea unei Uniuni mai largi, COM(2026) 705, nu mai vorbește doar despre ce trebuie să facă statele candidate pentru a intra. Descrie Uniunea în care vor intra: cum va decide, cum își va împărți bugetul, ce vor primi noii membri înainte de aderare și ce garanții li se vor cere după. Pentru Republica Moldova, miza este directă. Suntem printre cele patru țări pentru care Comisia anunță foi de parcurs proprii. Propunerile vor deveni angajamente doar dacă Consiliul European și le însușește. Tocmai de aceea merită citite acum, cât încă pot fi influențate. Întrebarea nu mai este dacă Uniunea se pregătește, ci cum își împarte efortul acestei pregătiri cu cei care urmează să adere.

Invitații pentru Uniune, clauze pentru candidați

Pentru noi, cea mai mare valoare practică o au foile de parcurs indicative pe care Comisia le va propune, în pachetul de extindere din acest an, pentru cele patru state cele mai avansate în negocieri: Muntenegru, Albania, Republica Moldova și Ucraina. Ele vor stabili, pentru fiecare țară, prioritățile reformelor, termenele și rezultatele așteptate, fără să anticipeze rezultatul sau viteza negocierilor. Condiția este una singură: menținerea ritmului reformelor.

De ce contează? Pentru că transformă principiul evaluării pe merite proprii dintr-o regulă generală într-un plan concret.

Citită împreună cu documentul de lucru al serviciilor Comisiei care o însoțește, SWD(2026) 705, comunicarea face și o alegere de fond. Concluzia ei de bază este că Uniunea poate primi noi membri prin adaptări în cadrul tratatelor existente și prin tratatele de aderare. Pentru propria pregătire, Uniunea formulează recomandări și invitații. Pentru noii membri, propune clauze cu termene, proceduri și consecințe. Pregătirea pentru extindere se sprijină, astfel, mai puțin pe reforma Uniunii și mai mult pe tratatele de aderare.

Este acesta un dezechilibru sau un compromis rezonabil? Răspunsul diferă de la un capitol la altul.

Partea întâi. Uniunea: instrumentele există, angajamentele lipsesc

Fără modificarea tratatelor: realism sau amânare?

Comisia susține modificarea tratatelor acolo unde este necesar, dar nu indică niciun domeniu în care ar fi necesară. Alegerea este realistă. O revizuire în temeiul art. 48 TUE ar fi însemnat ani de negocieri și ratificări cu rezultat incert. Are însă un efect pe care textul nu îl spune: ce nu se modifică în tratate pentru toate statele membre va fi stabilit, pentru noii membri, în tratatele de aderare.

Ce propune nou Comisia pentru procesul decizional? Pe planul instrumentelor, aproape nimic. Tratatul de la Lisabona conține deja mecanismele necesare: clauzele pasarelă, abținerea constructivă în politica externă, cooperarea consolidată. Comisia cere ca ele să fie folosite. Noutatea nu este juridică. Este una de practică instituțională.

Care este garanția aplicării? Juridic, nu există. Activarea unei clauze pasarelă cere unanimitate. Renunțarea la unanimitate se decide, așadar, tot cu unanimitate. Aceasta este limita structurală a întregului capitol.

Pentru Republica Moldova, cea mai valoroasă propunere de aici privește chiar procesul de aderare. Comisia recomandă votul cu majoritate calificată pentru deschiderea clusterelor și pentru celelalte decizii intermediare. Temeiul juridic există. Art. 49 TUE cere unanimitate doar pentru decizia asupra cererii de aderare. Unanimitatea pentru pașii intermediari nu vine din tratat, ci din practică și din cadrele de negociere.

Cadrul de negociere cu Republica Moldova, adoptat de Consiliu la 21 iunie 2024, arată că alternativa există deja, dar numai pentru corecție. Suspendarea negocierilor, blocarea deschiderii sau închiderii altor clustere din cauza unui dezechilibru, redeschiderea capitolelor închise provizoriu și anularea deschiderii unui cluster se consideră adoptate dacă, în 90 de zile, Consiliul nu le respinge cu majoritate calificată (pct. 15-19). Aceeași regulă se aplică revenirii, odată ce Comisia constată că problema a fost remediată. Deschiderea clusterelor, stabilirea criteriilor de referință și închiderea capitolelor cer însă unanimitate (pct. 41-47).

Asimetria este, așadar, între corecție și progres. Pentru a corecta procesul, este suficient ca o majoritate calificată să nu se opună. Pentru a-l face să avanseze, este nevoie de acordul fiecărui stat membru. Propunerea Comisiei ar reduce această asimetrie, fără să o elimine. Progresul ar cere o majoritate care să îl susțină, corecția doar lipsa uneia care să o respingă.

Pentru o țară al cărei parcurs a fost afectat de blocaje care nu o priveau, diferența este esențială. Limita este însă aceeași ca la clauzele pasarelă. Unanimitatea pentru pașii intermediari este scrisă în cadrele de negociere, iar cadrele se modifică tot în unanimitate. Rămâne de văzut dacă vor accepta să modifice o practică pe care au considerat-o până acum garanția propriei influențe.

Instituțiile: soluția există deja în tratat

Pentru instituții, tema sensibilă este componența Comisiei. Reducerea numărului de comisari nu este o noutate. Tratatul de la Lisabona prevede, din 2014, un Colegiu format din două treimi din numărul statelor membre, pe baza unei rotații strict egale (art. 17 alin. (5) TUE). Tratatul permite însă Consiliului European să decidă altfel, iar acesta a făcut-o prin Decizia 2013/272/UE a Consiliului European, care stabilește un număr de comisari egal cu numărul statelor membre. Regula a fost menținută în 2019 și în 2024. Excepția a devenit regulă. Comunicarea nu tranșează. Constată că ambele modele au avantaje și că soluția din tratat rămâne disponibilă.

Discuția nu poate fi însă amânată la nesfârșit. Decizia din 2013 conține propria clauză de reexaminare. Consiliul European trebuie să o revadă înainte de numirea primei Comisii de după aderarea celui de-al treizecilea stat membru. Cu cele patru state care primesc foi de parcurs, Uniunea ar ajunge la treizeci și unu. Reexaminarea nu mai este o opțiune politică, ci o obligație juridică.

Într-o Uniune de peste treizeci de state, revenirea la prevederile tratatului este soluția firească. Comisia nu reprezintă statele. Membrii ei își exercită funcția în deplină independență și exprimă interesul general al Uniunii, nu suma intereselor naționale (art. 17 alin. (3) TUE). Iar rotația strict egală nu dezavantajează statele mici. Fiecare stat, nou sau fondator, mare sau mic, ar lipsi din Colegiu în aceeași proporție.

Partea a doua. Candidații: obligații precise, garanții de negociat

Statul de drept, funcțional din prima zi

Pentru perioada negocierilor, regulile sunt cunoscute. Clusterul „Valori fundamentale” se deschide primul, se închide ultimul și dă ritmul întregului proces. Noutatea comunicării este perspectiva. Statul de drept nu mai este tratat doar ca un capitol de negociere care trebuie închis, ci ca o capacitate care trebuie să funcționeze din prima zi de aderare.

De aici decurg obligații concrete. Comisia afirmă că Parchetul European face acum parte din acquis. Afirmația este nouă și are un temei precis.Actele adoptate prin cooperare consolidată obligă doar statele participante și nu fac parte din acquis-ul pe care statele candidate trebuie să îl accepte (art. 20 alin. (4) TUE). Regulamentul (UE) 2017/1939 privind Parchetul European a fost adoptat pe această cale. Prin Decizia (UE) 2026/1701 a Comisiei din 10 iulie 2026, de confirmare a participării Ungariei, el a încetat să mai fie un act de cooperare consolidată și a devenit parte a acquis-ului.

Consecința este directă. Participarea noastră la Parchetul European din prima zi de aderare nu mai este o chestiune de negociere, ci o obligație. Negocierea privește doar pregătirea ei: numirea procurorului european și a procurorilor europeni delegați și adaptarea normelor penale și procedurale.

Protecția fondurilor devine și ea continuă. După aderare, se aplică regulile tuturor statelor membre, inclusiv condiționalitatea bugetară.

Instrumentul care leagă cele două etape este raportul anual privind statul de drept. Din 2024, candidații pregătiți sunt incluși în același ciclu preventiv de evaluare ca statele membre. Albania, Muntenegru, Macedonia de Nord și Serbia participă deja. Pentru Republica Moldova, includerea în acest ciclu ar fi următorul pas firesc. Am fi evaluați după standardul statelor membre înainte ca acesta să devină obligatoriu pentru noi, cu recomandări precise și cu timp pentru a le pune în aplicare.

Bugetul: de la beneficiar la gestionar al fondurilor europene

Ce se schimbă, concret, în modul în care Republica Moldova va primi fonduri europene? Diferența nu ține în primul rând de sume, ci de rolul pe care îl vom avea.

Din 2028, dacă propunerile pentru cadrul financiar 2028-2034 vor fi adoptate, sprijinul trece într-un nou instrument Europa Globală. Planul nostru va fi construit ținând cont de cerințele planurilor naționale și regionale de parteneriat, instrumentul prin care statele membre își vor gestiona fondurile.

La aderare, după modelul propus pentru Muntenegru, planul nostru ar deveni parte a planului național și regional de parteneriat, la care se adaugă alocări pentru coeziune, agricultură, afaceri interne și cooperare teritorială (Interreg). Din acel moment, nu mai suntem doar beneficiari. Gestionăm fonduri împreună cu Comisia și contribuim la bugetul Uniunii.

Pachetul financiar pentru Muntenegru, prezentat la 30 iunie 2026, arată cum va funcționa metoda. Creditele de angajament suplimentare evită reducerea alocărilor prevăzute pentru statele membre actuale, iar resursele deja disponibile prin Europa Globală acoperă o parte din cost.

Riscul principal nu ține de bani, ci de capacitatea administrativă de a-i gestiona. Iar aceasta trebuie consolidată de acum.

Integrarea graduală: ce avem deja și ce primim în plus

Integrarea graduală nu este o invenție a acestei comunicări. La o lectură juridică atentă, o parte din ce ni se oferă există deja, iar o parte rămâne propunere.

Ce se aplică deja are temei juridic și produce efecte astăzi. Acordul de asociere și Zona de liber schimb extinsă și cuprinzătoare ne obligă la apropierea legislației și ne deschid piața Uniunii. Pe baza acordurilor de asociere la programe, participăm la Orizont Europa, Europa Creativă, EU4Health și LIFE. Participăm la schemele Zonei unice de plăți în euro, iar din 1 ianuarie 2026 aplicăm roamingul ca acasă. Metodologia din 2020 și cadrul nostru de negociere prevăd deja introducerea treptată în politicile, piața și programele Uniunii, pe bază de merit și în mod reversibil (pct. 13).

Ce este nou rămâne, deocamdată, propunere. Comisia o numește integrare graduală consolidată, iar termenul are un conținut precis. Până acum, integrarea graduală a funcționat prin soluții punctuale, negociate domeniu cu domeniu. Comisia propune un sistem. Acesta are reguli comune de acces, aceleași pentru toți candidații: un nivel comparabil de pregătire într-un domeniu dă acces la oportunități comparabile. Prevede dialoguri anuale de integrare graduală și o finanțare dedicată în viitorul instrument Europa Globală.

Participarea s-ar extinde treptat de la programe la agenții și grupuri de experți, apoi la informare, consultare și statut de observator după încheierea negocierilor, iar după semnare la o participare politică structurată.

Cea mai mare noutate a integrării graduale privește ultima etapă. Un stat care, după semnare, respectă și legislația pieței unice și-a încheiat, în aprecierea Comisiei, pregătirile. Comisia propune, de aceea, să se reflecteze la participarea lui la părți relevante ale pieței unice încă înainte de aderare. Integrarea graduală trece de la apropierea de piața unică la participarea la ea.

Comunicarea stabilește și limita. Participarea dinaintea aderării nu poate conferi calitatea de membru în instituții sau drepturi de decizie. Integrarea graduală aduce reguli, obligații și beneficii. Nu aduce putere de decizie.

Reversibilitatea primește noi reguli. Corecția este proporțională și se limitează la sectorul vizat atunci când deficiența este sectorială. Condițiile de suspendare și de restabilire se stabilesc dinainte. Pentru candidat, aceasta înseamnă previzibilitate.

Accesul cere și alinierea la valorile Uniunii și la politica externă și de securitate comună, inclusiv la sancțiuni.

Pentru Republica Moldova, aceste condiții nu ne dezavantajează. Alinierea noastră la politica externă a Uniunii este suficient de avansată. Documentul de lucru precizează, de altfel, că pentru Moldova nu există o listă limitată de sectoare deschise apropierii reglementare.

O formulare cere totuși clarificare. Comisia vorbește despre alinierea la interesele strategice „ale Uniunii și ale statelor sale membre”. Citite stat cu stat, aceste interese ar putea condiționa accesul de considerente bilaterale, adică exact de tipul de blocaj pe care Uniunea încearcă să îl limiteze după aderare. Precizarea trebuie obținută acum, cât timp cadrul nu este definitivat.

Integrarea graduală are și o limită care nu este scrisă, dar decurge din logica textelor. Ea nu trebuie confundată cu măsurile tranzitorii. Integrarea graduală înseamnă aplicarea anticipată a unor reguli ale Uniunii, înainte de aderare. Măsura tranzitorie înseamnă aplicarea lor amânată, după aderare. Ce vrea Uniunea să amâne după aderare va acorda greu înainte de ea. Libera circulație a lucrătorilor și agricultura, pentru care cadrul nostru de negociere prevede deja posibile măsuri în interesul Uniunii (pct. 29), nu figurează printre prioritățile integrării graduale.

Ce se întâmplă dacă aderarea se oprește, iar integrarea graduală continuă? Pentru perioada ratificărilor, de unul sau doi ani la extinderile anterioare, soluția este rezonabilă. Dacă însă ratificarea se blochează într-un singur stat membru, parcursul paralel poate deveni, fără nicio decizie formală, o situație de durată: aplicarea regulilor pieței unice fără participare la adoptarea lor.

Comunicarea nu prevede un asemenea rezultat, dar nici nu îl exclude. Integrarea graduală rămâne un instrument valoros atât timp cât duce spre aderare și este legată de un calendar. Fără acest calendar, ar înceta să fie o etapă și ar deveni un statut.

Clauzele de salvgardare: o garanție pentru ambele părți

Comunicarea propune un cadru comun pentru clauzele de salvgardare din viitoarele tratate de aderare, atât pentru cele trei clauze-tip, cunoscute din extinderile anterioare, cât și pentru o clauză instituțională fără precedent. Clauzele legate de angajamentele asumate în negocieri trebuie analizate din trei perspective.

Pentru Uniune, ele sunt o garanție că noii membri nu vor pune în pericol funcționarea și fundamentele ei. Uniunea a constatat angajamente asumate la aderare puse în discuție după aderare. A constatat și limitele propriilor instrumente. Procedurile deschise în temeiul art. 7 TUE în 2017 și 2018 nu au ajuns, în niciun caz, la o decizie a Consiliului. Clauzele de salvgardare sunt condiția politică a extinderii.

Pentru procesul de negociere, efectul lor este mai puțin vizibil, dar important. Cadrul nostru de negociere cere, pentru închiderea clusterului „Valori fundamentale”, un istoric solid de punere în aplicare a reformelor (pct. 42). Un asemenea istoric nu se demonstrează într-un an. Durabilitatea reformelor se verifică în timp, printr-un proces riguros. Făcută integral înainte de închiderea negocierilor, această verificare ar lua ani buni.

Comisia propune ca perioada de activare a clauzelor, de trei ani până acum, să fie extinsă semnificativ tocmai pentru ca acest istoric să poată fi completat după aderare, sub controlul lor. La o lectură atentă, formula este un compromis între o aderare mai rapidă și o durabilitate a reformelor încă nedovedită integral. Uniunea nu mai așteaptă proba completă înainte de aderare, dar își păstrează instrumentele de reacție după ea. În acest sens, clauzele fac procesul mai flexibil, nu mai sever.

Pentru cetățeni, sensul lor este cel mai simplu și, poate, cel mai important. Clauzele spun un lucru clar: ce se construiește înainte de aderare nu va putea fi anulat după ea. Nici de guvernările care vor urma, nici de cele care, odată ajunse în Uniune, ar considera misiunea încheiată. Clauzele nu exprimă neîncredere față de noi. Sunt o garanție că reformele vor fi durabile.

Măsuri tranzitorii și clauze de salvgardare: instrumente cunoscute, durată nouă

Tratatul de aderare folosește două tipuri de instrumente pentru a gestiona diferența dintre noul stat membru și ceilalți. Ele se deosebesc după două criterii: dacă efectul este cert sau condiționat și, în al doilea caz, ce anume îl declanșează. Din răspuns decurge și ce putem negocia.

Măsurile tranzitorii sunt derogări stabilite dinainte. Se aplică din prima zi de aderare, pentru o perioadă fixă, fără să depindă de vreun eveniment. Unele sunt cerute de candidat, pentru obligațiile pe care nu le poate îndeplini integral la data aderării. Altele sunt cerute de Uniune, pentru a-și proteja piețele. Libera circulație a lucrătorilor a fost restrânsă astfel, până la șapte ani, pentru statele din Europa Centrală și de Est în 2004, pentru Bulgaria și România în 2007 și pentru Croația în 2013, iar plățile directe în agricultură au fost introduse treptat.

Cadrul nostru de negociere le prevede pe ambele (pct. 27-29). Măsurile cerute de Republica Moldova trebuie să fie limitate în timp și ca domeniu și însoțite de un plan de aplicare a acquis-ului. Pentru cele în interesul Uniunii, cadrul enumeră perioade de tranziție, derogări, aranjamente specifice sau clauze de salvgardare, pentru domenii precum libera circulație a lucrătorilor, politicile structurale și agricultura, fără să repete condiția limitării în timp.

Clauzele de salvgardare funcționează altfel. Nu produc efecte decât dacă apare situația pe care o vizează, iar măsurile se adoptă printr-o decizie, într-o perioadă de activare determinată. Diferența relevantă dintre ele este ce le declanșează.

Două dintre cele trei clauze-tip se declanșează prin conduita noului stat membru. Clauza privind piața internă se activează atunci când acesta nu își îndeplinește angajamentele din negocieri, iar neîndeplinirea afectează grav funcționarea pieței interne. Clauza în domeniul justiției și afacerilor interne se activează la deficiențe grave în transpunerea sau aplicarea instrumentelor de cooperare judiciară și de recunoaștere reciprocă. Ambele pot fi invocate doar față de noul membru, iar măsurile pot rămâne în vigoare și după perioada de activare, cât timp angajamentele nu sunt îndeplinite. Acestea sunt clauzele care garantează durabilitatea reformelor.

A treia clauză-tip, cea economică, se declanșează printr-o situație, nu printr-o conduită: dificultăți grave, care pot persista, într-un sector al economiei sau într-o regiune. Ea poate fi invocată atât de statele membre actuale, cât și de noul stat membru. Aceeași logică o au mecanismele de salvgardare specifice unui sector, atașate măsurilor tranzitorii. În regimul lucrătorilor, un stat membru actual putea reacționa la perturbări grave ale propriei piețe a muncii, indiferent de conduita noului membru. În agricultură, extinderile anterioare au folosit mecanisme de salvgardare pentru produsele sensibile. Tratatul din 2005 a stabilit și ordinea dintre instrumente: măsurile luate în temeiul clauzei privind piața internă trebuie să dea prioritate, unde este cazul, mecanismelor sectoriale existente.

Ce schimbă comunicarea pentru cele trei clauze-tip? Nu instrumentele, ci regulile și durata. Cadrul comun le impune principii explicite: temei clar de activare, perioade definite, decizii motivate pe probe obiective, control jurisdicțional, revizuire periodică și ridicarea măsurilor atunci când cauza dispare. Perioada de activare extinsă ar putea fi și prelungită, pe baza unei evaluări a Comisiei, dar comunicarea nu indică nicio cifră. Față de tratatele din 2003 și 2005, clauza privind piața internă își lărgește și domeniul, pentru că acoperă și amenințările la adresa intereselor financiare ale Uniunii.

Noutatea juridică reală privește a doua familie. Atunci când circumstanțe obiective o justifică și statul candidat este de acord, tratatul poate conține aranjamente specifice, cum sunt clauzele de salvgardare specifice unui sector, care depășesc perioada standard de tranziție, inclusiv în agricultură, supuse doar revizuirii periodice. În extinderile anterioare, mecanismele sectoriale erau legate de măsura tranzitorie și urmau termenul ei. Comunicarea le desprinde de acest termen. Juridic, o diferențiere care era temporară prin definiție poate rămâne în tratat fără un termen final. În plan economic, efectul este o piață internă segmentată în sectorul vizat, în care producătorii noului stat membru funcționează în alte condiții decât ceilalți. Iar instrumentul aparține tocmai familiei pe care reformele noastre nu o pot controla.

Comunicarea conține însă și limita. Principiile ei comune cer, pentru orice clauză de salvgardare, perioade de aplicare definite. Citite împreună, cele două părți ale comunicării arată că instrumentul poate depăși perioada standard, dar nu poate rămâne fără termen. Iar aici comunicarea menționează expres acordul candidatului. Acordul nostru trebuie dat doar cu termen-limită, criterii obiective și condiții clare de ridicare.

Nici instrumentele pentru perioada dintre semnare și aderare nu sunt inventate acum. Monitorizarea angajamentelor până la aderare a fost prevăzută expres în tratatul din 2011, cu Croația. Clauza de amânare a fost prevăzută o singură dată, în tratatul din 2005, cu Bulgaria și România, pentru un an. Ce aduce comunicarea este generalizarea lor și o formulă mai suplă pentru amânare, ca instrument de ultimă instanță, cu criterii obiective și o perioadă proporțională, în locul termenului fix de un an.

Rămâne deschisă întrebarea cine decide amânarea. Tratatul din 2005 cerea unanimitate în Consiliu, la recomandarea Comisiei, cu excepția unor angajamente specifice ale României, pentru care era suficientă majoritatea calificată. Pragul ales nu este un detaliu tehnic. Comunicarea prevede deja că decizia ar porni de la o evaluare a Comisiei. Pentru noi, contează ca această evaluare și criteriile obiective să devină, prin tratat, o condiție a deciziei.

Ce rezultă de aici pentru negociere? Pentru clauzele care se activează împotriva noului stat membru, perioadele scurte ne avantajează. Controlul nostru asupra lor este însă mai limitat decât pare. Clauzele declanșate de conduită pot fi evitate prin îndeplinirea angajamentelor, dar ieșirea din ele depinde de evaluarea Comisiei. Mecanismul de cooperare și verificare pentru Bulgaria și România a rămas în vigoare peste șaisprezece ani. Mecanismele specifice unui sector pot fi activate chiar dacă ne îndeplinim toate obligațiile. Excepția este clauza economică, pe care o poate invoca și noul stat membru. Miza reală a negocierii nu este, așadar, doar durata, ci cum se intră și cum se iese din fiecare clauză: criteriile de declanșare, proba cerută, procedura și condițiile de ridicare. Iar momentul acestei negocieri vine mai devreme decât pare. Măsurile tranzitorii și mecanismele sectoriale se stabilesc la închiderea capitolelor sectoriale (pct. 29), iar clauzele-tip și celelalte garanții în capitolele 33, 34 și 35. Comisia urmează însă să aplice noul cadru mai întâi Muntenegrului, iar formula convenită acolo va servi, cel mai probabil, drept model. Poziția noastră trebuie pregătită acum, cât timp această formulă nu este definitivată.

Clauza instituțională: aceeași încălcare, două căi

Noutatea de fond a comunicării este clauza instituțională de salvgardare. Niciun tratat de aderare anterior nu a conținut un asemenea instrument. Ea ar acoperi încălcările grave ale valorilor de la art. 2 TUE și ale principiului cooperării loiale, s-ar aplica timp de cincisprezece ani după aderare și ar permite măsuri care pot merge până la suspendarea dreptului de vot în Consiliu. Ar porni de la o propunere a Comisiei sau de la o cerere motivată a statelor membre. Măsurile s-ar considera adoptate dacă Consiliul nu le respinge cu majoritate calificată într-un termen stabilit și ar fi supuse controlului jurisdicțional.

Clauza propusă completează art. 7 TUE, fără să îl înlocuiască, și se aplică temporar. Rămân două întrebări.

Prima privește temeiul. Pe lângă valorile de la art. 2 TUE, clauza invocă principiul cooperării loiale de la art. 4 alin. (3) TUE. Pentru state, el acoperă un câmp foarte larg, de la executarea obligațiilor din tratate până la abținerea de la orice măsură care ar putea pune în pericol obiectivele Uniunii.

Până acum, încălcările cooperării loiale au fost constatate de Curtea de Justiție, în procedura privind neîndeplinirea obligațiilor. Principiul nu a servit niciodată ca temei pentru suspendarea drepturilor unui stat, iar art. 7 TUE privește doar valorile de la art. 2. Clauza ar deschide această cale. Comunicarea nu definește pragul gravității și nu precizează câte state pot formula cererea motivată. Art. 7 cere cel puțin o treime dintre ele. Fără aceste precizări, un dezacord politic sau un diferend bilateral poate fi reformulat ca încălcare a cooperării loiale.

A doua privește egalitatea statelor membre (art. 4 alin. (2) TUE). Timp de cincisprezece ani, aceeași încălcare a valorilor de la art. 2 TUE ar putea fi sancționată, în cazul unui nou stat membru, pe două căi. În cazul statelor actuale, pe una singură.

Cele două căi nu sunt echivalente. Pe calea art. 7, suspendarea dreptului de vot cere, mai întâi, o constatare în unanimitate în Consiliul European, cu aprobarea Parlamentului European, iar apoi o decizie a Consiliului. Pe calea clauzei, măsura se consideră adoptată dacă o majoritate calificată nu o respinge.

Comunicarea nu spune ce se întâmplă când aceleași fapte pot declanșa ambele proceduri. Juridic, între ele nu există o ierarhie. Clauza ar fi înscrisă în tratatul de aderare, care are rangul tratatelor, la fel ca art. 7, și ar funcționa ca regulă specială și temporară, fără să înlăture regula generală. Comunicarea nu stabilește o ordine de aplicare și, cerând doar ca măsurile cumulate să rămână proporționale, admite cumulul. Pentru negociere, rezultă o cerință precisă: tratatul trebuie să stabilească regula de coordonare, inclusiv interdicția de a sancționa aceleași fapte de două ori.

Comisia recunoaște, în aceeași comunicare, că pragurile art. 7 pot împiedica o reacție la timp. Pentru statele actuale propune însă doar o aplicare mai eficientă a procedurii existente. Soluția juridică, cu majoritate calificată inversă, o rezervă noilor membri. Aceasta este asimetria.

Diferența nu este, așadar, doar de procedură. Când o procedură face sancțiunea posibilă, iar cealaltă practic o exclude, procedura devine standardul. De aceea, caracterul temporar, motivarea și controlul jurisdicțional nu sunt detalii. Sunt condiția legitimității clauzei.

Poate fi contestată această asimetrie după aderare? Nu. Tratatul de aderare are rangul tratatelor, iar egalitatea statelor în fața tratatelor nu poate fi opusă unei prevederi din tratate. Ce acceptăm la negociere rămâne definitiv.

Declarația: un angajament politic fără reciprocitate

Dezbaterea din ultimele luni a vehiculat ideea unei limitări temporare a dreptului de veto al noilor membri. Declarația privind exercitarea drepturilor decizionale, propusă de Comisie, este altceva. Noul stat membru își păstrează integral dreptul de vot. Declarația conține un angajament politic, asumat pentru o perioadă limitată, de a nu se opune deciziilor Consiliului și ale Consiliului European privind extinderile viitoare și legate de diferende bilaterale. Fiind o declarație care însoțește tratatul, ea nu modifică tratatele și nu are, prin ea însăși, forță obligatorie.

Două întrebări juridice trebuie lămurite în negocieri.

Prima privește domeniul angajamentului. Formularea comunicării admite două lecturi. Într-o lectură cumulativă, angajamentul acoperă doar deciziile de extindere în care opoziția ar fi motivată de un diferend bilateral. Într-o lectură separată, noul membru ar renunța temporar la orice opoziție în materie de extindere. Contextul comunicării susține prima lectură, dar ea trebuie fixată în textul declarației, împreună cu durata, pe care comunicarea nu o precizează.

A doua privește efectul juridic. Declarația nu are, prin ea însăși, forță obligatorie. Ar putea însă nerespectarea ei să fie calificată drept încălcare a cooperării loiale și, prin aceasta, temei pentru clauza instituțională? Comunicarea nu face această legătură. Dacă ar fi făcută ulterior, un angajament politic ar dobândi efecte juridice. Excluderea expresă a acestei legături este o cerință legitimă de negociere.

Rămâne reciprocitatea, care este un argument de negociere. Principiul rezolvării diferendelor bilaterale în afara procesului de aderare este general. Angajamentul îl asumă însă doar noul membru. Pentru o țară afectată de rezerve care nu o priveau, simetria acestui principiu este un argument legitim.

Rămâne o întrebare pe care comunicarea nu o pune. Fiecare instrument este analizat separat, dar același nou stat membru poate fi, în același timp, sub o măsură tranzitorie, o clauză specifică unui sector, o clauză-tip, clauza instituțională și angajamentul din declarație. Proporționalitatea măsurilor cumulate este cerută doar pentru clauza instituțională. Pentru negociere, rezultă o ultimă cerință: o evaluare de ansamblu a instrumentelor aplicate aceluiași stat și un orizont comun de ieșire din ele.

În loc de concluzii

Comunicarea nu produce efecte prin ea însăși. Pe termen scurt, totul depinde de un singur pas: însușirea propunerilor de către statele membre, în Consiliul European. Odată făcut acest pas, dosarul Republicii Moldova devine individualizat. Calendarul foii de parcurs este indicativ și nu obligă juridic. Leagă însă politic ambele părți, pentru că Comisia îl propune ca reper atât pentru noi, cât și pentru lucrările Consiliului.

Al doilea pas ține de clusterul „Valori fundamentale”. Potrivit cadrului nostru de negociere, niciun capitol nu poate fi închis provizoriu înainte ca Republica Moldova să îndeplinească criteriile de referință intermediare pentru statul de drept (pct. 41). Aprobarea raportului de evaluare a acestor criterii ar deschide calea închiderii capitolelor și ar apropia separarea dosarului nostru de cel al Ucrainei, pe criteriul invocat de Uniunea însăși: evaluarea pe merite proprii.

Nimic din toate acestea nu este însă garantat. Comunicarea creează instrumente, dar nu promite nici finalitatea, nici calendarul aderării.

Opiniile exprimate în acest articol aparțin autoarei și nu reflectă în mod necesar poziția mișcării civice Inițiativa Europeană.