Articol editorial semnat de:
Natalia Suceveanu, dr. în drept, conf. univ., expert asociat în dreptul UE, armonizarea legislației și proces legislativ
Carolina Bogatiuc, cofondatoare a mișcării civice „Inițiativa Europeană”

Episodul 4 a arătat că transpunerea nu este un simplu „copiat” al textului european în legea națională. Este un proces care poate merge prost în mai multe feluri și care, în mod previzibil, merge prost atunci când este grăbit. În acest ultim episod facem un pas în afara Republicii Moldova și ne uităm la ce se întâmplă în statele care sunt deja membre ale UE. Nu pentru a le idealiza, ci pentru a înțelege ce funcționează, ce rămâne slab și ce putem face noi diferit, cât încă avem timp.

Sursa principală este raportul Better Regulation Practices across the European Union 2025, publicat de OECD. Este, practic, un bilanț al modului în care cele 27 de state membre aplică în realitate instrumentele reglementării de calitate: analiza de impact, consultarea publică, controlul supratranspunerii și evaluarea după adoptare. Concluzia raportului este că nici statele membre nu au rezolvat pe deplin aceste probleme. Multe dintre ele aplică aceste instrumente incomplet, inconsecvent sau mai mult formal decât substanțial. Acest lucru însă nu este, pentru noi, o scuză pentru a face mai puțin. Din contră, este un argument pentru a construi mai serios, încă de la început.

1. Analiza de impact în negocieri — jumătate dintre state o fac, jumătate nu

Când Comisia Europeană publică o propunere de directivă, aceasta vine, de regulă, însoțită de propria evaluare de impact. Mulți funcționari din statele membre tratează această evaluare ca pe un document suficient și merg mai departe. Raportul OECD arată însă că aceasta este o greșeală. Evaluarea Comisiei estimează impactul la nivelul Uniunii Europene în ansamblu. Ea nu răspunde la întrebări esențiale pentru fiecare stat în parte: ce înseamnă concret această directivă pentru economia, administrația și cetățenii din țara mea? Câți angajatori vor fi afectați? Ce costuri suplimentare apar? Ce instituție va trebui să aplice legea și are ea capacitatea necesară pentru a face acest lucru?

La aceste întrebări trebuie să răspundă fiecare stat membru, prin propria analiză. Realitatea, potrivit datelor OECD, este că aproximativ jumătate dintre statele membre solicită în mod sistematic o analiză de impact proprie înainte de a-și formula poziția națională în negocierile din Consiliu. Cealaltă jumătate intră în negocieri fără această pregătire. Și mai puțin de o treime — adică doar 8 din 27 de state — implică publicul în această etapă. Rezultatul este că multe poziții naționale sunt, în practică, mai degrabă reacții decât poziții argumentate.

Consecința este una foarte concretă: statele care vin la masa negocierilor cu date proprii și analize bine documentate pot influența textul final al directivei. Pot cere perioade de tranziție mai lungi, pot obține excepții justificate și pot modela formulări care altfel ar crea probleme în aplicare. Statele care vin fără această pregătire preiau, de regulă, ceea ce au negociat ceilalți.

Pentru Republica Moldova, această lecție are două dimensiuni. Prima este una imediată: capacitatea de analiză de impact pe care o construim acum va fi utilă direct în negocierea termenelor de transpunere și a calendarelor de aliniere. A doua este una de perspectivă: ca viitor stat membru, va trebui să fim prezenți activ în Consiliu, cu poziții argumentate, nu doar cu voturi. O administrație care nu are deprinderea acestui tip de analiză va avea dificultăți în a face față acestui proces. Ceea ce construim astăzi nu este important doar pentru aderare, ci și pentru ceea ce urmează după ea.

2.  Consultarea publică — ce se întâmplă când nimeni nu răspunde

Există un moment în procesul de consultare publică pe care aproape nimeni nu îl discută, dar care face diferența dintre o consultare reală și una de formă. Nu este momentul în care se publică proiectul de lege. Nu este nici termenul de depunere a opiniilor. Este momentul în care autoritatea răspunde: am primit observațiile dumneavoastră, am integrat X, am respins Y din motivul Z. Raportul OECD arată că acest moment lipsește în foarte multe state membre. Puține dintre ele publică în mod regulat sinteze ale consultărilor, documente clare care să arate ce propuneri au intrat în textul final și ce propuneri au fost lăsate deoparte și de ce. Această verigă rămâne slabă inclusiv în state cu tradiție solidă în reglementare, ceea ce arată că nu este o problemă de resurse, ci de cultură instituțională.

Efectul este unul pe care îl vedem și în Moldova: organizațiile, experții și cetățenii care contribuie la consultări și nu primesc niciodată un răspuns coerent ajung să nu mai participe. Nu pentru că nu îi interesează, ci pentru că au învățat că participarea lor nu produce niciun efect vizibil. Consultarea devine o birocrație: se bifează, se arhivează, se uită.

Datele din monitorizările Promo-LEX arată că pentru 66% dintre proiectele pentru care au fost anunțate consultări publice în Republica Moldova nu au fost elaborate sau publicate sinteze ale rezultatelor. Rapoartele Comisiei Europene recomandă explicit remedierea acestei lacune. Raportul OECD confirmă că problema nu este specifică Moldovei, dar arată și că statele care au rezolvat-o au câștigat în credibilitate și în calitatea legilor lor. Soluția nu este complicată. Este nevoie de un format standard: un document de câteva pagini, publicat la un termen fix după încheierea consultării, în care autoritatea să explice ce a luat și ce nu a luat din opiniile primite. Fără acest document, consultarea nu este semnificativă în sensul pe care Cadrul de negociere îl cere explicit.

3. Gold plating — când vrei să faci mai bine și ajungi să complici totul

Supratranspunerea sau, în jargonul european, gold plating, înseamnă că atunci când transpui o directivă europeană adaugi cerințe suplimentare față de ceea ce prevede textul european. Uneori din precauție. Alteori din obișnuință. Alteori pentru că cineva a considerat că „mai mult” înseamnă automat „mai bine”. De cele mai multe ori însă, fără o analiză reală a costurilor pe care acest „mai mult” le produce.

Raportul OECD 2025 tratează gold plating-ul ca pe un risc real pentru funcționarea Pieței Unice și pentru competitivitate. Atunci când un stat introduce cerințe suplimentare peste minimul european, companiile care operează în acel stat ajung să fie dezavantajate față de concurenții din state care au transpus directiva fidel. Administrația devine mai complicată, iar cetățenii și firmele suportă costuri pe care directiva nu le-a cerut.

Ceea ce arată raportul, inclusiv prin date comparative, este că statele gestionează diferit acest risc. Unele au proceduri clare: în etapa redactării legii de transpunere trebuie identificat explicit orice element care depășește minimul prevăzut de directivă, iar acesta trebuie justificat în documentele de fundamentare. Alte state nu au niciun mecanism formal, iar gold plating-ul apare fără ca nimeni să îl observe sau să îl decidă în mod explicit.

Un lucru important trebuie spus aici: nu orice supratranspunere este o greșeală. Directivele europene stabilesc un minim, iar statele pot merge mai departe dacă există motive serioase ce țin de sănătatea publică, protecția mediului sau siguranța consumatorilor. Problema nu este existența supratranspunerii în sine, ci faptul că aceasta apare fără analiză, fără justificare și fără verificarea efectelor produse. Exact situația în care norma suplimentară nu protejează pe nimeni, dar complică întregul sistem.

Pentru Republica Moldova, soluția practică este una pe care raportul OECD o confirmă drept bună practică: introducerea unui pas explicit în nota de fundamentare, obligatoriu pentru orice act de transpunere, în care să fie identificate și justificate toate elementele adăugate peste textul directivei. Nu mai mult de atât, dar nici mai puțin.

4. Evaluarea ex post — ce se întâmplă cu legea după ce a fost adoptată

Adoptarea unei legi nu este sfârșitul procesului. Este, dacă vreți, momentul în care procesul devine cu adevărat serios, pentru că urmează aplicarea. Iar aplicarea poate scoate la iveală lucruri pe care cei care au scris legea nu le-au anticipat: că o prevedere funcționează diferit în practică față de cum a fost gândită, că o procedură creează blocaje neprevăzute sau că efectele reale sunt diferite de cele estimate inițial.

Evaluarea ex post este mecanismul prin care o administrație revine asupra unei legi și încearcă să răspundă la câteva întrebări simple: a funcționat? Ce s-a schimbat față de situația anterioară? Ce a mers bine și ce trebuie corectat?

Raportul OECD 2025 arată că evaluarea ex post rămâne cel mai slab punct al reglementării de calitate în statele membre. Chiar și statele care au sisteme solide de analiză înainte de adoptare nu dispun, de multe ori, de mecanisme sistematice de urmărire a efectelor după intrarea în vigoare a legii. Iar în cazul legislației armonizate, adică al legilor de transpunere, evaluarea ex post este și mai rară, deși exact acolo ar fi cel mai util instrument. Pentru că acolo se vede dacă transpunerea a fost una reală sau doar formală.

Raportul semnalează și o oportunitate ratată: puține state transmit rezultatele evaluărilor lor ex post înapoi Comisiei Europene atunci când aceasta revizuiește directivele. Asta înseamnă că experiența concretă a statelor, ce a funcționat, ce nu a funcționat și ce a trebuit corectat, rămâne blocată în administrațiile naționale și nu contribuie la îmbunătățirea legislației europene. Statele care ar face acest lucru în mod sistematic ar câștiga nu doar beneficii interne, ci și mai multă influență în dezbaterile europene.

Pentru Republica Moldova, miza este una directă. Episodul 3 a arătat că rata evaluărilor ex post de impact a fost de doar 29%, nivel considerat insuficient de către Comisia Europeană. Dar dincolo de cifră, problema este una de fond: evaluările care se fac sunt, în principal, juridice. Ele verifică dacă legea a fost adoptată corect, nu dacă a produs efectele pentru care a fost creată.

Diferența este esențială. O lege poate fi perfect corectă din punct de vedere juridic și, în același timp, complet inutilă în practică. Dacă nu facem această distincție, nu vom ști niciodată dacă reforma a fost una reală sau doar hârtie.

Mesajul episodului 5

„Reglementarea mai bună” nu este un concept abstract din rapoartele internaționale. Tradus simplu, înseamnă capacitatea unui stat de a face legi care funcționează, care rezolvă problemele pe care își propun să le rezolve, fără să creeze altele noi, fără să încarce inutil cetățenii și companiile și fără să se destrame la primul test serios al aplicării.

Raportul OECD 2025 arată că nici statele membre nu au ajuns pe deplin acolo. Dar arată și că diferențele dintre ele se văd în calitatea legilor, în costurile administrative și în capacitatea de a influența deciziile europene. Iar aceste diferențe nu apar în ziua aderării. Ele se construiesc în anii care preced aderarea, prin alegeri de sistem care, odată ratate, devin tot mai greu de recuperat.

Concluzie pentru cele 5 episoade — pentru că drumul european nu se termină la aderare

Cinci episoade. Cinci argumente pentru aceeași idee: modul în care facem legile contează la fel de mult ca legile pe care le facem.

Aceste texte nu au fost scrise pentru a critica viteza reformelor. Au fost scrise pentru a pune o întrebare mai exactă: viteză spre ce? O lege adoptată rapid, fără consultare reală, fără o analiză a efectelor și fără un mecanism de verificare a aplicării nu este o reformă. Este o intenție. Iar intențiile bune, în lipsa infrastructurii care le susține, nu produc schimbare durabilă. Produc instabilitate normativă, corecții repetate și, în timp, neîncredere în însuși procesul de reformă.

Republica Moldova are astăzi ceva rar: un moment în care reformele sunt cerute, așteptate și susținute simultan din interior și din exterior. Dar această fereastră nu rămâne deschisă la nesfârșit. Iar istoria aderărilor anterioare arată un lucru clar: statele care au construit mecanisme solide înainte de aderare au intrat în Uniunea Europeană cu instituții mai rezistente. Cele care au grăbit procesul și au lăsat mecanismele pentru mai târziu au descoperit că „mai târziu” vine cu alte priorități, cu altă presiune politică și fără entuziasmul care face posibile reformele structurale.

Aderarea nu este linia de sosire. Este începutul unui alt tip de responsabilitate: aceea de a co-guverna un spațiu comun alături de alte 27 de state, de a contribui la legi care afectează sute de milioane de oameni și de a demonstra, zi de zi, că ai capacitatea să faci acest lucru bine.

Această capacitate nu apare în ziua în care tratatul de aderare intră în vigoare. Se construiește acum: în modul în care elaborăm o lege, în modul în care răspundem la o consultare publică și în modul în care verificăm dacă ceea ce am adoptat a produs efectele pe care ni le-am propus.

Dacă există un mesaj care traversează toate cele cinci episoade ale acestui pachet editorial, el este simplu: democrația nu înseamnă doar votul final. Înseamnă și tot ceea ce se întâmplă înaintea lui, și tot ceea ce urmează după. Iar Republica Moldova merită o democrație care funcționează în practică, nu doar una care arată bine pe hârtie și se destramă la primul test serios.

Opiniile exprimate aparțin autorilor și nu reflectă în mod necesar poziția mișcării civice Inițiativa Europeană.