Mihaela Duca, Analistă. Șefă a echipei de analiză în cadrul Promo-LEX

Comisia de la Veneția a adoptat în decembrie 2025 o versiune actualizată a listei de verificare privind statul de drept. Prima variantă a fost elaborată în 2011, iar o altă versiune a fost adoptată în 2016 și aprobată de principalele organe ale Consiliul Europei.

Actualizarea din 2025 vine în contextul unor evoluții importante apărute după 2016, care au evidențiat necesitatea unor mecanisme eficiente de control și echilibru al puterilor, precum și a unor instituții independente, cum sunt curțile constituționale, ombudsmanii, instituțiile naționale pentru drepturile omului sau comisiile electorale. De asemenea, dezvoltarea rapidă a tehnologiei și creșterea influenței actorilor privați, adesea cu impact transfrontalier, au generat noi provocări pentru protejarea statului de drept.

Lista actualizată are rolul de a oferi un instrument de evaluare a statului de drept într-un anumit stat, analizând cadrul constituțional și juridic, legislația în vigoare și jurisprudența existentă. În această Listă de verificare a Statului de drept sunt incluse următoarele criterii: legalitate, securitatea juridică, prevenirea abuzului de putere, limitări și contrapuneri, egalitate și nediscriminare, accesul la justiție, controlul constituțional, provocări specifice pentru statutul de drept. În acest articol au fost analizate două dintre subcriteriile legalității (procedurile legislative, obligația de a implementa legea) în cazul Republicii Moldova.

1. Proceduri legislative. 

Statul de drept este strâns legat de democrație prin faptul că promovează responsabilitatea și protejează interesul public, asigurând în același timp protecția drepturilor tuturor persoanelor, limitând astfel în mod necesar puterile majorității. Calitatea legii depinde în mare măsură de calitatea procesului legislativ.

Întrebarea cheie pentru verificarea acestui subcriteriu este:  Dacă în Republica Moldova procedura de adoptare a actelor juridice este eficientă, transparentă, incluzivă și democratică? Pentru a răspunde la această întrebare trebuie să avem în vedere mai multe condiții, atât de reglementare cât și cele de aplicare:

1. În Republica Moldova există norme clare privind procedura legislativă, secțiunea a 3-a din Constituție reglementând procedura de Legiferare și incluzând categoriile de legi (art.72), subiecții care au dreptul la inițiativa legislativă (art. 73) și modul de adoptare a legilor și hotărârilor și intrarea în vigoare a legii (art 74, 76).
2. Parlamentul Republicii Moldova are putere de a decide asupra conținutului legii, aceasta fiind unica autoritate legislativă a statului conform art. 60 din Constituție. La aceeași funcţie se referă și art. 66 care fixează atribuţiile de bază ale Parlamentului – adoptarea de legi, interpretarea legilor și asigurarea unității reglementărilor legislative pe întregul teritoriul țării.  Deputații au dreptul la inițiativa legislativă în mod individual sau colectiv, și au dreptul de a depune amendamente. Parlamentul decide prin vot asupra adoptării legii, remiterea proiectului de lege spre definitivare, sau respingerea proiectului de lege.
3. Legislația propusă este dezbătută în ședințe publice de Parlament și justificată în documentele explicative. Totuși, timpul alocat discuției nu este suficient în toate fazele procesului legislativ, iar rolul opoziției în stabilirea agendei parlamentare este redus. Potrivit Raportului Promo-LEX de monitorizare a activității Parlamentului (în continuare Raportul Promo-LEX), în timpul Legislaturii a XI-a toate ședințele au fost transmise live. În același timp, nu toate ședințele comisiilor parlamentare, unde sunt dezbătute proiectele de legi sunt publice și doar o parte dintre cele publice sunt transmise live.

Totodată, potrivit Legii 100/2017, toate proiectele de acte normative sunt însoțite de note de fundamentare. Totuși, potrivit avizelor Direcției general juridice a Parlamentului, în unele cazuri, proiectele de legi depuse de deputați nu respectă condițiile de întocmire a notei de fundamentare sau lipsește fundamentarea economico-financiară.

Deși legea prevede termen suficient pentru discuții în toate fazele procesului legislativ (60 zile prima lectură, 45 zile- a doua lectură), potrivit Raportului Promo-LEX, în legislatura a XI-a,  jumătate din toate proiectele de legi au fost adoptate în două lecturi în termene mai mici de 30 de zile calendaristice. Alte date care indică cazurile în care nu a fost alocat suficient timp, sunt prezentate mai jos:

• 25% din proiectele de legi au fost votate în două lecturi în aceeași zi.
• dreptul deputaților, al comisiilor permanente și al fracțiunilor parlamentare de a depune amendamente a fost restricționat în cazul a 57 proiecte de acte normative, când termenul dintre data aprobării proiectului în prima lectură și data aprobării proiectului în a doua lectură a fost mai mic sau egal cu 10 zile.

Deși potrivit legii, opoziția are reprezentanți atât în comisiile parlamentare cât și în Biroul Permanent, potrivit Raportului Promo-LEX, opoziția parlamentară nu a fost implicată în stabilirea agendei dezbaterilor. Pe parcursul legislaturii a XI-a:

• doar zece proiecte de legi care i-a avut drept autori doar pe deputații din opoziția parlamentară au fost promovate și comasate sau adoptate;
• 64% din proiectele de legi devenite nule ca urmare a neexaminării, aparțineau opoziției.
• a fost constatată incidența ridicată a cazurilor de refuz al includerii pe ordinea de zi a subiectelor propuse de opoziție, dar și omisiunea organizării și desfășurării ședințelor dedicate proiectelor depuse de deputații din opoziție.

Deși Legea 239/2008 prevede obligația respectării etapelor de transparenței decizionale (cu excepția deciziilor urgente), mecanismul de monitorizare și control al respectării procesului decizional nu este eficient, nefiind aplicate sancțiuni în cazul nerespectării transparenței în procesul decizional. Mai mult, Regulamentul Parlamentului lasă la discreția comisiei parlamentare organizarea consultărilor publice, nefiind prevăzute garanții  de deliberare democratică în aprobarea legii. Cu atât mai mult, lipsesc reglementări privind utilizarea inteligenței artificiale în cadrul procedurii legislative și garanții ale deliberării democratice în aceste condiții.

1. Procedurile accelerate sau urgente în Parlamentul Republicii Moldova nu sunt limitate doar la situații sau circumstanțe excepționale, existând garanții limitate împotriva eludării normelor legale generale. În timp ce Regulamentul Parlamentului stabilește procedura de urgență și modul prioritar de examinare a proiectelor de acte normative- limitând subiecții care pot solicita o asemenea procedură. Totuși, nu sunt stabilite criteriile sau circumstanțele în care poate fi solicitată și acceptată o asemenea procedură.

Potrivit Raportului Promo-LEX, în Parlamentul de legislatura a XI-a cel puțin 69 de proiecte de legi au fost marcate ca fiind examinate în regim de urgență, și 150 proiecte de legi au fost examinate și adoptate în mod prioritar. Totuși, alte 421 proiecte de legi au fost examinate în termene și proceduri accelerate, fiind adoptate în termene totale de până la 30 de zile calendaristice. 

Conform Legii nr. 239/2008, doar în cazul situațiilor excepționale și al proiectelor de decizii urgente, pot fi adoptate fără respectarea etapelor transparenței procesului decizional, iar argumentarea necesității de a adopta decizia în regim de urgență fără consultarea cetățenilor, trebuie să fie adusă la cunoștința publicului în termen de cel mult 10 zile lucrătoare de la adoptare. Totuși, Parlamentul de legislatura a XI-a nu a plasat nici un anunț de adoptare a proiectelor în regim de urgență.

Garanțiile împotriva eludării normelor legale sunt limitate la dreptul deputaților de a contesta la Curtea Constituțională nerespectarea anumitor proceduri sau termene specifice- cum ar fi lipsa avizului Guvernului în cazul proiectelor de legi cu impact asupra bugetului de stat, sau nerespectarea termenului de 10 zile între prima și a doua lectură pentru amendamentele deputaților.

Pentru modificările constituționale, atât Constituția cât și Regulamentul Parlamentului prevăd o procedură specială de adoptare a legilor, fiind incluse termene și proceduri care exclud posibilitatea adoptării în proceduri accelerate. Totuși, în cazul reformelor majore aprobate prin legi organice sau ordinare, condiții specifice de excludere de la procedurile accelerate nu sunt prevăzute de lege.

• Cadrul legal existent asigură într-o măsură anumită echilibrul dintre nevoia de eficiență în procesul de legiferare, precum și dreptul majorității politice de a decide o problemă, cu necesitatea de a asigura o discuție adecvată a proiectelor de lege și dreptul minorității politice de a-și exprima preocupările. Normele din Regulamentul Parlamentului permit majorității parlamentare să decidă asupra regimului de examinare a proiectelor, ordinii de zi și adoptării legilor, iar opoziției parlamentare permit să fie reprezentată în toate organele de lucru a Parlamentului, să formuleze amendamente, să aibă luări de cuvânt asupra proiectelor examinate. Totuși, nu sunt stabilite expres principii de colaborare între majoritate parlamentară și opoziție și obligația majorității de a nu abuza de poziția sa dominantă, lipsind astfel un mecanism instituțional de dialog între majoritate și opoziție.

• Normele în vigoare nu prevăd consultări publice ample cu privire la anumite tipuri de reforme și legislație care se referă la aspecte de importanță constituțională sau societală deosebită, iar părțile interesate sunt consultate sporadic de Parlament, acest proces fiind la discreția comisiilor parlamentare. Totodată, timpul acordat pentru furnizarea contribuțiilor semnificative este insuficient, în cele mai multe cazuri. Regulile de consultări publice sunt uniforme pentru toate proiectele de acte normative care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viață și drepturilor omului, asupra culturii, sănătății și protecției sociale, asupra colectivităților locale, serviciilor publice)- art. 3 din Legea 239/2008; art. 49¹ din Regulamentul Parlamentului. Unele reguli specifice sunt stabilite în procesul de evaluare strategică de mediu, de evaluare a impactului asupra mediului și de evaluare a biodiversității. 

Proiectele de legi depuse de deputați pot fi consultate doar pe platforma parlamentară, iar potrivit Raportului Promo-LEX, în Parlamentul din legislatura a XI-a, doar 29% din totalul proiectelor de legi depuse de deputați și adoptate, au fost consultate public. Potrivit Legii nr. 239/2008, doar în cazul situațiilor excepționale și al proiectelor de decizii urgente, pot fi adoptate fără respectarea etapelor transparenței procesului decizional. 

Conform aceluiași raport, majoritatea consultărilor publice s-au desfășurat în Legislatura a XI-a în termene mai mici de 10 zile lucrătoare, contrar Legii 239/2008, iar pentru 66% din proiectele de legi, pentru care au fost anunțate consultări publice, nu au fost elaborate sau publicate sintezele consultărilor publice, care ar include contribuțiile publicului.

Evaluarea de impact este obligatorie, fiind reglementat în Legea 100/2017 că pentru fundamentarea proiectului actului normativ se analizează impactul de reglementare și se examinează jurisprudența Curții Constituționale în domeniul respectiv, a Curții Europene a Drepturilor Omului și cea a Curții de Justiție a Uniunii Europene, practica instanțelor judecătorești în aplicarea actelor normative respective, instrumentele juridice internaționale, precum și doctrina juridică în domeniu. Rezultatele sunt incluse în nota de fundamentare la proiectul actului normative.

• În Republica Moldova, cadrul legal național prevede norme clare când participarea legiuitorului la procesul de aprobare, încorporare și punere în aplicare a tratatelor internaționale este obligatorie. Potrivit Legii 595/1999, contractele de stat cu impact financiar, altele decât cele reglementate prin legi speciale, se avizează în mod obligatoriu de Comisia politică externă și integrare europeană a Parlamentului, se aprobă de Guvern și se transmit spre examinare Parlamentului, conform procedurii stabilite de Guvern. Parlamentul Republicii Moldova decide asupra ratificării, acceptării, aprobării sau aderării Republicii Moldova la tratatele internaționale încheiate în numele Republicii Moldova; și tratatele  internaționale care sunt semnate la nivel de guvern, de ministere sau de alte autorități administrative centrale și se încadrează în una dintre categoriile stabilite expre în lege.

Totodată legea stabilește proceduri clare pentru a verifica dacă proiectele de legi respectă Constituția și obligațiile internaționale. Astfel, propunerea cu privire la inițierea negocierilor conține și avizul Ministerului Justiției privind compatibilitatea proiectului tratatului internațional cu prevederile Constituției Republicii Moldova și cu legislația națională. Iar în cazul în care tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte sunt recunoscute  de Curtea Constituțională ca incompatibile cu Constituția Republicii Moldova, acestea nu sunt puse în vigoare și nu sunt aplicate.

În concluzie, procedura de adoptare a actelor juridice este eficientă, însă parțial transparentă și incluzivă.

2. Obligația de a implementa legea.

Deși aplicarea deplină a legii este rareori posibilă, o cerință fundamentală a statului de drept este că legea trebuie respectată. Aceasta înseamnă în special că organismele statului trebuie să pună în aplicare legile în mod eficient.

Întrebarea cheie pentru verificarea acestui subcriteriu este:  Ce măsuri sunt luate pentru a se asigura că autoritățile publice pun efectiv în aplicare legea, inclusiv, după caz, împotriva actorilor privați? Pentru a răspunde la această întrebare trebuie să avem în vedere mai multe condiții:

1. În Republica Moldova, potențialele obstacole în calea punerii în aplicare a legii sunt analizate înainte de adoptarea legii, iar în unele cazuri și după adoptarea ei. Potrivit legii 100/2017, concomitent cu elaborarea proiectului actului normativ se întocmește nota de fundamentare, care cuprinde inclusiv analiza impactului de reglementare; avizarea și consultarea publică a proiectului actului normativ; concluziile expertizelor; măsurile necesare pentru implementarea prevederilor proiectului actului normativ. În avizele la proiectul actului normativ, autoritățile publice își expun opinia în privința soluțiilor juridice din domeniile care intră în sfera lor de competență sau care le vizează direct.

În urma avizării și consultării publice, autorul proiectului actului normativ întocmește sinteza, care include obiecțiile și propunerile autorităților publice și recomandările reprezentanților societății civile.

Implementarea prevederilor actelor normative se monitorizează de către instituția responsabilă de implementarea acestora, pentru identificarea gradului de aplicare și executare a acestora, determinarea măsurii în care obiectivele actului au fost realizate, identificarea consecințelor neprevăzute sau negative, precum și pentru elaborarea recomandărilor privind modalitatea de remediere a consecințelor negative.

1. Căile de atac împotriva nepunerii în aplicare a legii sunt mai puțin eficiente, existând mai degrabă un mecanism de corectare care depinde de instituția responsabilă de implementare. Potrivit legii 100/2017, la încheierea monitorizării implementării prevederilor actului normativ, instituția responsabilă de monitorizare întocmește raportul de monitorizare conform metodologiei aprobate de către Guvern. Dacă, în urma monitorizării implementării prevederilor actului normativ, s-a constatat necesitatea operării unor modificări în actul normativ ori a elaborării sau modificării cadrului normativ complementar, rezultatele raportului de monitorizare servesc pentru fundamentarea necesității elaborării unor noi reglementări.
2. Legea prevede de regulă, sancțiuni specifice pentru nerespectarea legii. Potrivit normelor din Legea 100/2017, actul normativ este format din dispoziții generale, de conținut, finale și tranzitorii, iar dispozițiile de conținut stabilesc reguli, drepturi și obligații, precum și modul de realizare a acestora și consecințele juridice ale nerespectării regulilor, drepturilor și obligațiilor. Totuși, în practică, includerea sancțiunilor specifice și clare pentru nerespectarea legii depinde de tipul și categoria acesteia.
3. Un sistem de aplicare a legii de către autoritățile publice pentru a pune în aplicare aceste sancțiuni există în mod cazuistic. De regulă, aplicabilitatea legilor este asigurată prin existența și aplicabilitatea sancțiunilor administrative, contravenționale sau penale. Totuși, unele legi nu sunt susținute de sancțiuni pentru nerespectarea normelor sale, și nu toate sancțiunile sunt aplicate în mod consecvent de autorități.
4. Datele privind asigurarea respectării legii de către autoritățile publice sunt limitate.  Parlamentul publică rapoartele de evaluare ex-post de impact a actelor normative. Totuși, potrivit Raportului Promo-LEX, evaluarea ex-post juridică este realizată de Parlament în proporție de 95-100% din actele planificate, însă evaluarea ex-post de impact a fost realizată în Legislatura a XI-a în proporție de 7- 43% din planul aprobat.

Guvernul a instituit prin Hotărârea Guvernului 1181/2010 un mecanism de monitorizare a implementării actelor legislative și a aprobat metodologia de monitorizare a procesului de implementare a legislației, Ministerul Justiției fiind responsabil de elaborare anuală a listei actelor legislative care urmează a fi monitorizate și de generalizarea rezultatelor procesului de monitorizare a implementării legislației și prezentării unui raport Guvernului. Asemenea rapoarte au fost publicate pe pagina Ministerului Justiției din 2011 până în 2017. Iar începând cu 2018, asemenea rapoarte nu mai sunt disponibile publicului, deși obligația încă este în vigoare.

• În timp ce evaluarea ex post a legilor este prevăzute de actele care reglementează procesul legislativ, evaluarea ex ante lipsește. În perioada 2018-2023, Legea 100/2017 prevedea analiza ex ante ca etapă separată în procesul de elaborare a actelor normative, însă începând cu 2024 această etapă a fost exclusă. Evaluarea ex-post a legilor este prevăzută de Legea 100/2017 (monitorizarea implementării prevederilor actului normativ) și de Regulamentul Parlamentului (controlul asupra executării legilor). 

În concluzie, măsurile existente în Republica Moldova pentru punerea efectivă în aplicare a legii de către autoritățile publice sunt mai degrabă asigurate la etapa de  elaborare a legii și mai puțin se verifică a posteriori dacă aceasta poate fi și este aplicată în mod efectiv.

Opiniile exprimate aparțin autorului și nu reflectă în mod necesar poziția mișcării civice Inițiativa Europeană.