Articol editorial semnat de:
Natalia Suceveanu, dr. în drept, conf. univ., expert asociat în dreptul UE, armonizarea legislației și proces legislativ
Carolina Bogatiuc, cofondatoare a mișcării civice „Inițiativa Europeană”

Episodul 3 din 5. Pachet editorial în 5 episoade, bazat pe rapoartele Comisiei Europene 2024–2025, pe Cadrul de negociere cu UE și pe repere europene, internaționale și naționale relevante.

În episodul 2 am discutat consultarea drept condiție a legitimității. În acest episod discutăm partea probatorie a legiferării: cum demonstrăm că o soluție este necesară, proporționată și aplicabilă și cum verificăm, ulterior, dacă ea a funcționat.

OSCE/ODIHR insistă că un proces de legiferare democratică trebuie să fie bazat pe dovezi. OECD tratează analiza impactului și evaluarea ulterioară drept instrumente centrale ale unei reglementări credibile. SIGMA formulează aceeași exigență în limbajul administrației publice: politici și reglementări coerente, coordonate, bazate pe analiză și însoțite de mecanisme de urmărire a implementării.

Cu alte cuvinte, fundamentarea nu este un exercițiu tehnic auxiliar.
Este una dintre formele prin care administrația își disciplinează propria decizie și una dintre condițiile prin care decizia devine credibilă.

În această logică, analiza impactului ex ante și evaluarea ex post dau substanță ciclului de reglementare. Prima obligă autoritatea să explice de ce intervine, ce problemă încearcă să rezolve, ce efecte anticipează și cum va fi aplicată soluția aleasă. A doua obligă instituțiile să revină asupra rezultatului și să răspundă la întrebarea esențială: a funcționat?

Ce avem

Raportul de țară al Comisiei Europene din 2025 confirmă că analiza de impact există deja în arhitectura administrativă a Republicii Moldova și că nu pornim de la zero. Mesajul lui este important tocmai pentru că nu vorbește despre absența mecanismului, ci despre un mecanism care există și care încearcă să se consolideze.

Din Raportul Comisiei reies câteva evoluții pozitive:

• există un cadru de reglementare adecvat, reguli clare pentru elaborarea politicilor și analiza impactului;
• au fost aprobate și implementate instrumente noi pentru evaluarea politicilor, ceea ce a contribuit la îmbunătățirea evaluării financiare și bugetare a documentelor de politici;
• au fost concepute și implementate metodologii îmbunătățite pentru analiza impactului de reglementare;
• capacitatea instituțională a fost sprijinită inclusiv prin instruirea funcționarilor publici;
• planul de evaluare ex post pentru 2025 a fost aprobat în februarie 2025.

Există și un element important în zona evaluării ulterioare: Parlamentul publică rapoartele de evaluare ex post de impact a actelor normative, iar evaluarea ex post juridică este realizată, în practică, într-o proporție ridicată. În aceeași logică instituțională, la nivelul Guvernului există încă din 2010 un mecanism de monitorizare a implementării actelor legislative, coordonat metodologic prin Ministerul Justiției. Aceste elemente contează pentru că arată că ideea de a urmări legea și după adoptare este deja prezentă în sistem.

Ce rămâne vulnerabil

Tocmai pentru că există acest cadru, partea critică a diagnosticului devine și mai importantă.

Raportul Comisiei Europene 2025 arată limpede că persistă vulnerabilități serioase:

• procesul de elaborare a politicilor rămâne fragmentat;
• persistă dificultăți de fundamentare;
• continuă provocările privind estimarea costurilor și corelarea documentelor de politici cu cadrul bugetar pe termen mediu;
• calitatea analizelor impactului de reglementare rămâne limitată;
• rata implementării evaluării ex post de impact a fost de doar 29%, nivel pe care Comisia îl consideră insuficient și care trebuie crescut.

Aceasta este constatarea-cheie a episodului.

Problema nu este inexistența mecanismului.
Problema este performanța lui încă insuficientă.

Nu lipsa regulii, ci slăbiciunea aplicării ei. Nu absența formală a analizei, ci faptul că ea nu produce încă, în mod consecvent, fundamentări suficient de robuste, convingătoare și utile pentru o decizie publică de calitate.

Și aici merită spus direct: când vorbim despre calitatea analizei de impact, nu vorbim despre un detaliu tehnic. Vorbim despre capacitatea statului de a privi o intervenție în ansamblul efectelor ei: economice, sociale, administrative, instituționale, bugetare și de implementare. O analiză serioasă trebuie să spună nu doar cât costă, ci și ce schimbă, pe cine afectează, ce sarcini creează și cum va fi urmărit rezultatul.

Aceeași imagine apare și în datele Promo-LEX privind evaluarea ex post. Potrivit monitorizării realizate pentru Legislatura a XI-a:

• evaluarea ex post juridică a fost realizată în proporție de 95–100% din actele planificate;
• evaluarea ex post de impact a variat între 7% și 43% din planurile aprobate.

Diferența este clară: verificarea juridică a legilor este mai bine organizată decât analiza efectelor lor în practică.

În aceeași logică, monitorizarea după adoptare trebuie să fie mai constantă și mai vizibilă. Nu este suficientă doar evaluarea făcută de Parlament. Este la fel de importantă și urmărirea implementării prin mecanismul existent la nivelul Ministerului Justiției, astfel încât procesul să meargă mai departe de verificarea juridică și să urmărească aplicarea și rezultatele legii în realitate.

În orice proces serios de reformă, analiza de impact este una dintre puținele garanții că decizia nu rămâne doar la nivel de intenție.

Analiza de impact:

• reduce riscul de a avea prea multe reguli și de a genera efecte neprevăzute; 
• ajută la alegerea unei soluții care nu este doar corectă în principiu, ci și realistă și aplicabilă în practică; 
• oferă o bază mai clară pentru a justifica deciziile, inclusiv în procesul de aliniere la regulile UE; 
• creează o formă de „memorie instituțională”: arată de ce a fost luată o decizie, pe ce ipoteze se bazează și ce rezultate trebuie urmărite ulterior.

Dar analiza de impact are și o miză mai largă: credibilitatea deciziei publice.

Când proiectele sunt promovate fără o fundamentare suficient de solidă, iar efectele lor nu sunt evaluate ulterior în mod credibil, societatea percepe reforma ca fiind mai degrabă impusă decât demonstrată. În astfel de condiții, încrederea scade. Exact de aceea analiza de impact nu este doar un instrument tehnic; este și un instrument de credibilitate și de legitimare. Arată că autoritatea nu doar decide, ci își asumă să explice și să verifice.

O analiză de impact bine făcută ar trebui să însemne:

• definirea clară a problemei;
• compararea reală a opțiunilor de intervenție;
• examinarea efectelor relevante ale soluției propuse;
• o evaluare credibilă a implementării;
• indicatori de rezultat și un plan de evaluare ex post.

Exact aici capătă greutate observațiile Comisiei și ale societății civile: provocarea nu mai este doar să existe procedura, ci ca ea să producă într-adevăr fundamentare de calitate și, ulterior, verificare reală a rezultatului.

Concluzii

Nu putem gestiona volumul de aliniere la UE fără a transforma analiza impactului și evaluarea ex post într-un mecanism standard, cu resurse și responsabilitate clare. Altfel, riscăm să tratăm adoptarea legii ca final al procesului, nu ca început al verificării credibilității și efectelor sale reale.

Opiniile exprimate aparțin autorilor și nu reflectă în mod necesar poziția mișcării civice Inițiativa Europeană.