• Leonid Litra - Senior Research Fellow at New Europe Center in Kyiv and is a Visiting Fellow at European Council on Foreign Relations (ECFR).

Aderarea la UE: în perspectivă

Pentru Moldova, aderarea la Uniunea Europeană reprezintă un deziderat de peste două decenii, motivat de dorința de stabilitate, dezvoltare economică și consolidare democratică. Însă, procesul a devenit acum mult mai complicat, iar startul negocierilor marchează un moment de cotitură. În condițiile în care aceste negocieri pot dura de la câțiva ani până peste un deceniu, va depinde foarte mult de calitatea reformelor, viteza, rezistența societății și determinarea guvernării de a duce la bun sfârșit cerințele pentru aderare.

Actuala guvernare și-a propus să încheie negocierile până în 2028 și să semneze tratatul de aderare, ca să poată adera în 2030. Planul este foarte ambițios, așa cum trei ani pentru încheierea negocierilor este un termen foarte restrâns, dar totuși, posibil. Chiar în acest an celebrăm 30 de ani de la aderarea Austriei, Finlandei și Suediei, care au început negocierile în 1992 și au aderat în 1995 – tot în trei ani. Aceste țări erau destul de bine pregătite și nu aveau atât de multe probleme pe care le are astăzi Moldova. În același timp, nici Moldova nu-și începe drumul de la zero.

De la începutul războiului de scară largă a Rusiei împotriva Ucrainei, Moldova a făcut progrese enorme: a devenit stat candidat, a îndeplinit chestionarul și a încheiat screeningul. Ultimul raport de extindere, care este prezentat de Comisia Europeană în fiecare toamnă, arată că Moldova a fost țara candidat care a făcut cele mai mari progrese în ultimul an. Cu toate acestea, Moldova nu este cea mai avansată țară. State din Balcanii de Vest precum Muntenegru și Albania sunt mult mai avansate. Mai mult ca atât, aceste două state sunt candidate de mai mult de un deceniu și încă nu au aderat. Anume din această cauză îndeplinirea reformelor, deschiderea și încheierea tuturor capitolelor de aderare în 3 ani este un termen foarte ambițios. Mai mult ca atât, este imperativ ca în acest proces să nu existe întârzieri sau blocaje. Chiar în aceste momente, negocierile de aderare a Moldovei sunt într-o situație complicată, din motive care nu sunt legate de guvernul de la Chișinău.

Blocaje instituționale pe calea aderării, independente de Chișinău

Invazia rusă împotriva Ucrainei a redeschis dosarul de extindere care se prăfuia de ceva timp prin cancelariile principalelor state din UE. Moldova și Georgia au urmat Ucraina și au depus cererea de aderare. Toate trei state au devenit candidate și erau tratate într-un “pachet”. În cei trei ani de la cerere, ambițiile europene ale Georgiei au căzut în derizoriu, și în “pachet” au rămas Ucraina și Moldova. Ambele state sunt gata să deschidă câteva clustere și capitole de negociere, însă Ungaria blochează această decizie.

Moldova este în acest moment ostatic al bilateralizării relațiilor dintre Kyiv și Budapesta. Deși autoritățile Moldovei puteau solicita decuplarea de Ucraina și avansarea în procesul de negociere, Chișinăul a preferat să nu se implice deocamdată în acest proces și să lase UE să rezolve această problemă, așa cum atât Moldova, cât și Ucraina merită pe bună dreptate să înceapă negocierile fără cerințe suplimentare. Însă, ne putem imagina că dacă situația nu se rezolvă în viitorul apropiat, vocile în favoarea decuplării ar putea deveni mai multe, ori 2028 nu este atât de departe și timpul pierdut este greu de recuperat.

Din punct de vedere al procesului, blocarea de către Budapesta a negocierilor nu are niciun sens din perspectiva tehnică și cea a reformelor: unicul sens este politic. Această concluzie derivă din faptul că, chiar dacă un stat începe negocierile și îndeplinește cerințele de aderare, până la urmă, statele membre ale UE vor fi cele care vor decide dacă un candidat poate deveni membru. În acest moment, toate etapele de negociere se decid prin unanimitate. Însă, ar fi mult mai rațional ca doar deschiderea negocierilor, închiderea și aderarea să fie decise prin unanimitate. Restul deciziilor să fie aprobate printr-un vot cu majoritate calificată – 55% din state și 65% din populația UE.

Această reformă a UE este extrem de necesară și este unul din subiectele discutate în interiorul UE. Încă la începutul lui 2024, Germania și Slovenia au prezentat un non-paper prin care propuneau un nou model de reformă a metodologiei de extindere prin trecerea de la deciziile unanime la cele ale unui vot cu majoritate calificată pentru etapele non-esențiale sau tehnice, cum ar fi deschiderea capitolelor de negociere și a clusterurilor. Argumentul este unul destul de puternic și clar – niciun stat nu poate adera la UE fără unanimitate, respectiv, nu e nevoie de unanimitate pentru etapele non-esențiale sau tehnice. Mai mult ca atât, statele UE au așa-numita “dublă unanimitate”, atunci când fiecare stat membru trebuie să-și dea mai întâi acordul în Consiliul Uniunii Europene și ulterior, legislativul fiecărui stat trebuie să ratifice acordul de aderare. Respectiv, blocajele create în negocieri la o etapă atât de devreme sunt doar o manifestare politică. Probabil, această manifestare pentru Ungaria este foarte importantă pentru alegerile care urmează să aibă loc în Aprilie 2026. E posibil ca după acest scrutin, să existe o discuție axată pe merite și mai puțin pe sloganuri politice.

Problemele de pe agenda internă

Așa cum politica UE în acest moment este foarte favorabilă extinderii, putem fi optimiști că Bruxelles-ul va găsi metode de a depăși blocajele pe interior: există o voință politică destul de puternică și o echipă în Uniunea Europeană care are simpatii foarte mari față de eforturile de reformare a Moldovei. Dar, Chișinăul va trebui să livreze reforme pe un calendar foarte restrâns. Raportul de extindere din acest an arată că Moldova are capacitatea de a face progrese într-un timp foarte scurt. Dar progresul nu întotdeauna va fi de ajuns pentru a convinge țările care au cele mai mari rezerve față de aderarea unor noi membri. Indiferent de viteza de negociere cu UE, Moldova va trebui să încerce să rezolve cele mai mari probleme pe care le are, sau cel puțin să aibă o viziune și un plan bine pregătit pentru a convinge Bruxelles-ul că Moldova își merită apartenența la UE.

Așa cum vedem în special în ultimii ani, Moldova are probleme majore, de la sectorul energetic până la migrația forței de muncă. Însă, cam toate țările din extinderea “big bang”, într-o măsură diferită, au avut astfel de probleme și unele încă le mai au. Pentru UE, având în vedere „trauma” extinderii din 2004 și 2007, va fi nevoie de o implementare foarte bună, mai ales în domeniul reformelor fundamentale - se are în vedere în primul rând statul de drept și combaterea corupției.

Chiar în aceste momente vedem cum regresul în reforme legate de statul de drept au aruncat Georgia cu câțiva ani în urmă în relația cu UE. La fel, vedem cum scandalul de corupție din Ucraina poate șifona imaginea țării și afecta agenda europeană chiar dacă instituțiile anti-corupție își fac munca lor. Însă, pe lângă aceste probleme, care se pot rezolva cu politici bine puse la punct și finanțare generoasă, există și probleme care nu sunt ușor de abordat. O astfel de problemă este rezolvarea conflictului transnistrean: conflict creat, finanțat și menținut artificial de Federația Rusă.

Transnistria – o problemă majoră dar nu decisivă pentru aderare

Deși formal, nu există o cerință ca să fie rezolvat conflictul transnistrean înainte de aderare, vedem un consens că existența conflictului poate, cel puțin, complica procesul de aderare.

În acest moment, mai mulți oficiali moldoveni au făcut declarații prin care se înțelege că necontrolarea regiunii transnistrene nu reprezintă un obstacol pentru aderarea la UE. În același timp, auzim voci în Bruxelles care lasă să se înțeleagă că Moldova va trebui, cumva, să rezolve problema până la aderare. Această dihotomie arată cât de complicat este acest subiect și mai arată că în acest moment nu există o politică bine pusă la punct pe acest subiect. Oficialii moldoveni au repetat de foarte multe ori că își doresc aderarea la UE împreună cu regiunea transnistreană, însă admit că aderarea se poate întâmpla și în doi pași. De fapt, Moldova, din punct de vedere legal, va adera la UE integral, indiferent de nivelul de rezolvare a conflictului.

În acest moment, ambiguitatea constructivă e politica Chișinăului pe subiectul rezolvării conflictului. Autoritățile tatonează terenul pentru a vedea care pot fi opțiunile pentru depășirea problemei. Dar declarațiile care au existat până acum arată că nu există foarte mult optimism că acest conflict va fi pe deplin soluționat până la presupusa dată de încheiere a negocierilor (2028).

Programul de guvernare actual prevede o scurtă descriere a viziunii în privința regiunii, intitulată “Coeziunea între maluri”. Noul guvern își propune să mențină pacea, securitatea și „previzibilitatea” pe ambele maluri ale Nistrului, să „minimalizeze” riscurile militare și să transforme forțele de menținere a păcii într-o misiune civilă internațională. La fel, guvernul intenționează să implementeze o reintegrare coerentă și treptată în spațiile economic, fiscal, vamal, juridic, social și informațional și politic. Această sarcină oferă impresia că oficialii moldoveni vor încerca să miște procesul, dar nu sunt convinși, pe bună dreptate, că se va reuși, așa cum Rusia are un cuvânt greu și foarte important de spus în ecuația rezolvării conflictului. Iar așa cum, în cuvinte simple, planul Moldovei prevede „lichidarea” regiunii și integrarea ei în câmpul legal al Moldovei, s-ar putea să dureze mult mai mult timp decât ne-am putea imagina.

Vicepremierul pentru Reintegrare, Valeriu Chiveri, înțelegând cât de complicată poate fi încercarea de a rezolva conflictul rapid, a atenționat deja că procesul de reintegrare este unul destul de costisitor și dacă nu se va reuși reintegrarea regiunii transnistrene, nu înseamnă că acest lucru va reprezenta un obstacol major în calea integrării Moldovei în UE.

Totodată, declarațiile privind reintegrarea treptată a regiunii în cadrul legal al Moldovei sunt generice și necesită concretizare. O dată cu începerea negocierilor de aderare la UE, Moldova va trebui să facă un plan mult mai detaliat nu doar cum vede reintegrarea țării, dar și despre ce va face pentru a o reintegra – în termeni clari pentru UE – un plan de acțiuni. În acest moment, se pare că Moldova are un plan economic de reintegrare și nu și unul politic. Sau poate planul economic este de fapt planul politic de reintegrare? Cert este însă că acest plan trebuie să fie elaborat de guvernul de la Chișinău într-o coordonare foarte strânsă cu instituțiile UE si SUA. Până la urmă, este foarte puțin probabil ca instrumentele pe care le are Moldova să fie suficiente pentru a stimula rezolvarea conflictului. Însă, cu instrumentele UE perspectivele sunt mai optimiste.

Rolul Rusiei și al securității regionale

Chiar dacă Moldova are în acest moment o susținere largă în interiorul UE, există și voci care spun destul de tranșant că Moldova nu va adera la UE fără a rezolva conflictul transnistrean. Deși intenția acestor voci poate fi încercarea de a evita „importarea” unui nou conflict în interiorul UE, precum a fost cazul Ciprului, consecințele pot fi foarte diferite. Acest mesaj este foarte periculos pentru procesul de aderare, așa cum oferă Rusiei dreptul de a decide. Nu avem nevoie de o analiză detaliată pentru a înțelege care va fi răspunsul Rusiei.

În acest moment, se pare că Rusia este convinsă de faptul că Moldova nu va fi acceptată în UE, chiar dacă își face tema pe acasă, fără să rezolve conflictul transnistrean. Respectiv, miza Rusiei este păstrarea prezenței sale militare ca un mecanism sigur de a nega planul Chișinăului de a adera la UE. Se vor găsi multe voci “europene” care vor atenționa cât de periculos este să se accepte o țară în UE cu o prezență militară, chiar dacă simbolică, în regiunea transnistreană. Ba mai mult, nu trebuie să fim surprinși când Rusia va spune că UE nu are nevoie de țări divizate, de încă un Cipru cu viitor incert, de o țară săracă și coruptă, etc.

E foarte probabil ca Rusia va arăta dorința de cooperare prin încercarea de a sprijini reintegrarea printr-un fel de federalizare – scenariu încercat de mai multe ori în trecut. Pentru Rusia, încă un stat loial ei în UE ar fi oprtun. Însă, e foarte puțin probabil ca UE își va dori un astfel de stat membru.

Pe lângă problema staționării armatei ruse, care este cea mai mare, mai este și problema costului de reintegrare. Regiunea transnistreană are în acest moment peste 300 de mii de oameni, unde o bună parte dintre ei sunt pensionari și dependenți de indemnizații sociale. Fără bani grei din exterior, Moldova nu are șanse să rezolve această problemă, așa cum într-un stat reintegrat, Rusia nu va mai plăti nota de plată pentru regiune.

Moldova și-a întărit pozițiile de negociere în ultimii ani, chiar dacă suferă din cauza războiului ruso-ucrainean. Interconectarea sistemului de gaze al Moldovei cu cel european, aderarea la ENTSO-E și construcția liniei de înaltă tensiune dintre Moldova și România îi permite Chișinăului să fie mai îndrăzneț în aplicarea politicii sale de reintegrare. Mai mult ca atât, stoparea tranzitului de gaze prin Ucraina și criza energetică din regiune a făcut regimul de la Tiraspol mai vulnerabil ca niciodată.

Oamenii din regiunea transnistreană, pe fundalul războiului rus împotriva Ucrainei, a problemelor energetice, economice și sociale din regiune încep să vadă lucrurile altfel și să înțeleagă cât de vulnerabilă este situația în acest moment. Putem vedea cum se schimbă percepția în regiune, inclusiv urmărind rezultatele alegerilor la care au participat și alegători din regiune. În 2020, la prezidențialele din primul tur, Maia Sandu a acumulat 14%, la fel ca și la parlamentarele din 2021. La prezidențialele din primul tur din 2024, Sandu a acumulat deja 25% din voturi. Iar la parlamentarele din 2025 30% din voturi. Putem presupune că în cazul unui cadru mediatic și politic liber, partidele pro-europene ar putea acumula și mai multe voturi. Chiar și la referendumul pentru introducerea în Constituție a obiectivului de integrare în UE, 31% din participanții din regiunea transnistreană au votat în favoarea UE, comparativ cu UTA Găgăuzia unde doar 5% au votat în favoare. Sau raionul Taraclia, populat în mare parte de etnici bulgari, unii și cu pașapoarte din Bulgaria, țară membră a UE, unde doar aproape 8% au votat pentru UE.

Schimbarea percepțiilor din regiune are loc nu doar in contextul războiului rus împotriva Ucrainei si a politicii pro-UE a Moldovei, dar și în contextul în care aproximativ 80% din exporturile regiunii sunt direcționate către UE. Simplu vorbind, regiunea nu are șanse, economic vorbind, sa existe fără exportul în UE. 

Șansele de a rezolva conflictul până la încheierea negocierilor vor depinde în mare măsură de soarta războiului ruso-ucrainean. Dacă Ucraina iese din acest război suverană cu păstrarea agendei sale euro-atlantice, regiunea transnistreană are foarte puține șanse să supraviețuiască în formatul actual. Sprijinul UE pentru reintegrarea țării va fi crucial. Mai mult ca atât este foarte important care va fi poziția SUA în acest dosar. Având în vedere că președintele Trump își creează un portofoliu de războaie oprite și conflicte rezolvate, nu o să fie o mare mirare dacă și Moldova apare în această listă de interes a SUA.

Retragerea trupelor ruse va rămâne cea mai grea problemă de rezolvat. Și până la urmă există șanse ca toți cei care locuiesc acolo vor rezolva această problemă. Este posibil să se ajungă la situația când, pe fundalul izolării regiunii, împovărată cu tot mai multe probleme, oamenii din regiune își vor dori reintegrarea în primul rând. Dorința se poate accelera mai ales ca mod de a supraviețui, decât de a-și manifesta simpatiile, dar totuși poate fi. În acest context, un scenariu care nu trebuie exclus este ca populația din regiune să ceară retragerea trupelor ruse din Transnistria în schimbul reintegrării și aderării de facto la UE.

Având în vedere complexitatea reintegrării regiunii și problemele serioase care nu depind nici de Moldova și nici de UE, este un pic bizar, poate chiar iresponsabil, să pliăm calendarul reintegrării regiunii cu calendarul integrării în UE. Dacă Moldova chiar are șanse de a adera la UE în 2028, lucru care rămâne de văzut, atunci e greu de imaginat cum poate fi regiunea integrată până în 2028?

În acest moment, Moldova trebuie să se axeze pe implementarea criteriilor de aderare, transpunerea legislației și crearea unui plan politic și economic care să stimuleze interesul regiunii transnistrene față de ideea reintegrării. Acest plan trebuie să fie coordonat strâns cu UE dar și cu SUA, care au instrumente care pot ajuta Moldova în această misiune. Dar indiferent de statutul regiunii în momentul în care Moldova va fi gata să adere, este foarte important ca reintegrarea regiunii transnistrene să nu fie un criteriu care poate decide soarta viitorului Moldovei în UE.