Articol analitic semnat de Natalia Suceveanu, doctor în drept, conferențiar universitar și șef al Centrului de Armonizare a Legislației, cu peste două decenii de activitate didactică, academică și în funcții publice, specializată în dreptul Uniunii Europene, procesul de integrare europeană și armonizarea legislației naționale cu acquis-ul UE.

Context general și lecțiile etapei de screening

Republica Moldova se apropie de deschiderea negocierilor pentru capitolele primului cluster, „Valori fundamentale” - un moment mult așteptat de societatea moldovenească. Această decizie va fi una crucială, deoarece stabilește cadrul și trasează calea pentru deschiderea celorlalte capitole tematice, pregătind astfel terenul pentru un proces de aderare amplu și structurat. 

Procesul de aderare la Uniunea Europeană urmează un parcurs procedural strict, în care fiecare capitol al legislației europene (acquis-ul UE) este deschis, negociat și închis succesiv. Conform noii metodologii de extindere, capitolele sunt grupate pe teme (clustere), iar progresul atins în clusterul I, care cuprinde domeniile de bază precum justiția și statul de drept, influențează ritmul general al negocierilor. În acest context, gestionarea „criteriilor de referință” – adică a condițiilor impuse de UE pentru deschiderea, evaluarea intermediară și închiderea fiecărui capitol – devine esențială. Aceste criterii funcționează ca jaloane clare orientate spre reforme structurale, consolidarea instituțiilor și demonstrarea capacității țării de a implementa legislația UE.

Etapa de screening (examinare analitică a acquis-ului) lansată după prima Conferință Interguvernamentală (CIG) din iunie 2024 a reprezentat un pas important pentru Republica Moldova. Între iulie 2024 și septembrie 2025, autoritățile de la Chișinău au depus un efort intens: sub presiunea externă a termenelor stricte impuse de UE, instituțiile s-au reorganizat intern și-au accelerat pregătirile. Deși complexă și solicitantă, această etapă constituie doar preludiul unui efort mult mai amplu. Adevăratul proces de negociere va începe odată cu deschiderea oficială a celor șase grupuri tematice de capitole și cu primirea Pozițiilor Comune de Negociere din partea Uniunii Europene. Noul climat geostrategic regional a determinat adoptarea unei abordări mai flexibile și accelerate a procesului de extindere, similar scenariului aplicat Albaniei. În consecință, Republica Moldova și Ucraina va urma cel mai probabil un parcurs accelerat de negociere, fără stabilirea unor criterii de referință prealabile pentru deschiderea grupurilor tematice, punându-se accentul direct pe îndeplinirea criteriilor intermediare și finale ale fiecărui capitol.

După următoarele conferințe interguvernamentale, Republicii Moldova i se vor comunica criteriile de referință specifice fiecărui capitol de negociere – criterii intermediare pentru capitolele 23 și 24 (justiție și afaceri interne) și criterii de închidere pentru toate celelalte capitole. Acest moment va produce o schimbare majoră în modul de funcționare al administrației publice implicate în aderare și al echipei de negociatori. Practic, se va institui o nouă abordare de lucru, bazată pe respectarea unor repere clare de reformă, care să poată fi evaluate și monitorizate în mod constant. În același timp, este crucial ca Republica Moldova să adopte o viziune strategică coerentă și o abordare integrată a procesului de aderare. Până în prezent a lipsit o perspectivă unificată care să ghideze toate instituțiile implicate, ceea ce riscă să ducă la eforturi fragmentate și ineficiente. Definirea unei direcții clare și unitare, atât la nivel național, cât și în relația cu partenerii europeni, trebuie să stea la baza eforturilor viitoare. Fără această viziune coerentă, gestionarea etapelor următoare se poate transforma dintr-un exercițiu strategic într-un simplu demers birocratic, vulnerabil la întârzieri și incoerențe.

Pregătirea pentru criteriile de referință intermediare

Capitolele 23 și 24, care vizează justiția, anticorupția și drepturile fundamentale, impun criterii intermediare încă de la deschidere. Asta înseamnă că echipa de negociere pe aceste domenii trebuie să fie bine pregătită chiar înainte de a primi Poziția Comună de Negociere din partea UE. Este imperativ ca grupurile sectoriale implicate să trateze cu toată responsabilitatea negocierea acestor criterii: să analizeze critic acțiunile propuse de Comisia Europeană și să stabilească, prin dialog, un set de măsuri realiste, adaptate capacităților existente ale țării.

În negocierea acestor acțiuni, prioritizarea este esențială. Echipa națională ar trebui să se concentreze mai întâi pe măsuri realizabile pe termen scurt (aproximativ un an, având în vedere calendarul ambițios al negocierilor) și să lase măsurile de amploare structurală pentru criteriile finale de închidere a capitolelor. Cu alte cuvinte, lucrurile care pot fi făcute repede și bine ar trebui făcute acum, iar reformele mari, de durată, trebuie asumate ca parte a condițiilor de închidere. La modul concret, această abordare implică:

• Înțelegerea clară a calendarului de negociere agreat cu Comisia Europeană, pentru a ști ce termene și etape urmează;
• Prioritizarea măsurilor cu impact imediat, care pot produce rapid rezultate vizibile și necesare;
• Cartografierea vulnerabilităților sistemice, adică identificarea problemelor și punctelor slabe din fiecare domeniu ce ar putea împiedica îndeplinirea criteriilor;
• Pregătirea de planuri de acțiune pentru a acoperi lacunele critice (critical gaps) identificate împreună cu Comisia și statele membre ale UE.

Această pregătire temeinică pentru criteriile intermediare va crea un teren solid pentru etapele ulterioare, asigurând că Moldova nu doar bifează condiții pe hârtie, ci realizează schimbări reale în domeniile cheie încă de la începutul negocierilor.

Criteriile de referință pentru închiderea negocierilor

După îndeplinirea criteriilor intermediare la capitolele fundamentale, atenția se va muta către criteriile de închidere ale capitolelor. Aceste criterii de închidere vor deveni punctul central al activității post-screening, pentru că ele testează în ce măsură Republica Moldova este pregătită să fie membru UE cu drepturi depline. Concret, îndeplinirea criteriilor de închidere înseamnă: consolidarea capacității administrative(instituții mai puternice și eficiente), construirea unui istoric credibil de aplicare a legislației armonizate cu UE, integrarea fermă a măsurilor anticorupție în toate domeniile, precum și pregătirea instituțiilorpentru a acționa ca viitoare instituții ale unui stat membru. Guvernul va trebui să elaboreze planuri detaliatepentru fiecare capitol de negociere, care să cuprindă toate acțiunile necesare închiderii cu succes a negocierilor. Aceste planuri ar trebui să includă, printre altele:

• Crearea sau consolidarea instituțiilor necesare aplicării acquis-ului pe fiecare capitol (de exemplu, agenții de reglementare, organisme de control etc.);
• Alocarea de resurse bugetare suficiente pentru implementarea reformelor și susținerea noilor structuri;
• Definirea unor indicatori de impact clari, pentru a măsura progresul și eficiența fiecărei acțiuni întreprinse;
• Formarea profesională a personalului implicat, astfel încât funcționarii să aibă competențele necesare aplicării legislației europene;
• Implementarea de reforme orizontale (transversale) care să sprijine îndeplinirea criteriilor – de exemplu, digitalizarea administrației, debirocratizarea procedurilor, măsuri anticorupție generalizate etc.

Este crucial ca toate criteriile de referință pentru închidere să fie inventariate și integrate într-o foaie de parcurs națională (roadmap). Aceasta trebuie să reflecte nivelul de maturitate administrativă atins și angajamentul real al Guvernului față de obiectivele aderării. Doar prin implementarea eficientă și documentată a legislației UE în practică va putea Republica Moldova să convingă Consiliul Uniunii Europene că un anumit capitol este gata să fie închis. 

Necesitatea unei coordonări interinstituționale eficiente

Pentru a gestiona în mod eficace multitudinea de criterii de referință pe toate capitolele, va fi nevoie de un mecanism intern robust de coordonare și monitorizare. Guvernul trebuie să asigure că toate instituțiile implicate în negocieri lucrează sincronizat și își urmăresc obiectivele în mod coerent. În acest sens, se impun câteva măsuri organizatorice importante:

• Revizuirea procedurilor de raportare existente, astfel încât fluxul de informații despre progresul în îndeplinirea criteriilor să fie clar și rapid;
• Introducerea unor ședințe săptămânale de coordonare tehnică între negociatorii fiecărui sector/capitol, pentru a identifica la timp eventualele obstacole și a împărtăși soluții;
• Adoptarea unui cadru unitar de comunicare cu Comisia Europeană, astfel încât mesajele și informațiile transmise de diferitele autorități moldovenești să fie consistente și bine corelate;
• Organizarea periodică de ședințe de evaluare la nivel înalt (prim-ministru, negociator-șef, echipa de negociere, miniștri responsabili) este esențială pentru a urmări progresul, a interveni prompt în caz de blocaje și a ajusta direcția de acțiune atunci când este necesar;
• Încurajarea unei abordări proactive din partea echipelor de negociere. Nu trebuie așteptate doar indicații de la Bruxelles, ci problemele trebuie anticipate și soluțiile pregătite din timp.

Un rol-cheie în această arhitectură de coordonare îl are suportul operațional oferit funcționarilor de la nivel tehnic. E nevoie de un mecanism guvernamental de backup, de exemplu prin implicarea Agenției de Guvernare Electronică, care să pună la dispoziția instituțiilor unelte și aplicații informatice pentru a accelera alinierea legalistică la acquis-ul UE. Acest tip de sprijin practic va facilita menținerea unui ritm susținut de implementare a acquis-ului pe toate dimensiunile relevante.

Anticorupția – o responsabilitate în toate domeniile

Conform noii metodologii de extindere a UE, criteriile anticorupție nu mai sunt izolate doar în capitolele de justiție și afaceri interne, ci sunt integrate orizontal în toate capitolele de negocieri. Cu alte cuvinte, fiecare domeniu, de la achiziții publice la mediu, sănătate sau economie, trebuie să demonstreze că are mecanisme de prevenire și combatere a corupției. Astfel, Republica Moldova trebuie să elaboreze un cadru coerent anticorupție care să arate nu doar pe hârtie, ci și în practică că măsurile luate dau rezultate. Nu este suficient să existe strategii și legi. Implementarea reală a acestor măsuri în fiecare sector este ceea ce va conta. Guvernul poartă responsabilitatea de a se asigura că politicile anticorupție funcționează efectiv, nu doar că sunt adoptate formal. Asta înseamnă, de exemplu, transparență în achizițiile publice, controale eficace în domeniul mediului și al sănătății, eliminarea impunității pentru fapte de corupție la toate nivelurile administrative etc. Rezultatele concrete (anchete finalizate, achiziții curățate de nereguli, servicii publice fără mită) vor oferi garanții de sustenabilitate și eficiență și vor permite închiderea fiecărui capitol conform cerințelor din cadrul de negociere. 

Factorul uman – esențial pentru succes

Nicio reformă și nicio negociere nu se pot realiza fără oameni. De aceea, Guvernul trebuie să acorde prioritate absolută menținerii și motivării funcționarilor publici implicați în procesul de aderare. Acești experți și funcționari trebuie formați continuu și valorizați pentru munca lor, astfel încât să rămână dedicații pe termen lung. Rolul lor nu este doar de a pregăti documente, de a elabora legislație și a bifa proceduri de negociere, ci și de a fi gata să participe activ la arhitectura instituțională a Uniunii Europene după aderare, inclusiv la elaborarea viitoarelor legi europene și la apărarea intereselor naționale în fața Curții de Justiție a UE (CJUE).

În același timp, accelerarea ritmului de lucru nu trebuie să se facă în detrimentul resursei umane. Un echilibru sănătos între presiunea termenelor și motivația personalului este indispensabil. Dacă oamenii sunt epuizați sau demoralizați, ritmul alert al integrării europene nu va putea fi menținut cu rezultate de calitate. Se impune, așadar, crearea unor proceduri interne care să reducă sarcinile administrative inutile (de exemplu, raportări redundante sau birocrație fără rost) și să permită funcționarilor să se concentreze pe acțiunile cu adevărat importante pentru negocieri. Aplicarea principiului subsidiarității interne ar fi o soluție: toate activitățile care nu sunt direct legate de negocierile de aderare ar trebui să treacă în plan secund, lăsând în prim-plan munca pentru UE.

Administrarea resursei umane nu înseamnă doar cursuri tehnice, ci și investiție în capitalul politic și profesional al echipei de negociere. Statul are nevoie să formeze un nucleu (“core team”) de oameni dedicați, competenți și cu un mandat politic puternic în spate. Această echipă centrală, ideal stabilă și bine motivată trebuie să fie în măsură să poarte negocieri la cel mai înalt nivel, reprezentând ferm interesele țării. Investiția în acest factor uman înseamnă și păstrarea lui: evitarea fluctuației de personal cheie, oferirea de perspective de carieră atractive și recunoaștere pentru munca depusă. Fără oameni bine pregătiți și dedicați, orice plan, oricât de bun, riscă să eșueze. Capitalul uman este, așadar, fundamentul succesului în negocierile de aderare, la fel de important ca voința politică sau asistența externă.

Lecții din experiența Albaniei și Muntenegrului în procesul de aderare la UE 

Experiențele recente ale Albaniei și Muntenegrului oferă repere valoroase pentru Republica Moldova în contextul lansării negocierilor de aderare. Ambele state au înregistrat progrese semnificative, fiecare pe un traseu distinct, dar complementare ca relevanță strategică pentru o țară aflată la începutul parcursului său de aderare.

Experiența Muntenegrului: Aceasta este prima țară candidată care a reușit, în iunie 2024, să îndeplinească integral criteriile de referință intermediare pentru capitolele 23 și 24. Atingerea acestui prag a fost rezultatul unui efort susținut desfășurat pe parcursul a mai mulți ani, bazat pe o foaie de parcurs detaliată, o arhitectură instituțională clară și un sistem de monitorizare bine structurat al implementării angajamentelor asumate. În prezent, Muntenegru a intrat în etapa implementării măsurilor necesare pentru îndeplinirea criteriilor de închidere a capitolelor, accentul fiind pus pe consolidarea capacităților administrative, aplicarea coerentă a legislației armonizate și demonstrarea unui istoric convingător de implementare – toate acestea reprezentând condiții esențiale pentru închiderea oficială a negocierilor.

Experiența Albaniei: Albania demonstrează un ritm accelerat în deschiderea clusterelor de negociere, profitând de noua metodologie de extindere. Succesul său se datorează unui cumul de factori: o coordonare interinstituțională eficientă, implicarea activă a unei echipe tehnice profesioniste și coerente, precum și asumarea fermă, la cel mai înalt nivel, a angajamentului politic. Autoritățile albaneze folosesc foi de parcurs adaptate fiecărui capitol și aplică o abordare strategică ce privilegiază prioritizarea acțiunilor, eliminarea etapelor birocratice nejustificate și direcționarea resurselor către măsuri cu impact direct asupra îndeplinirii criteriilor de referință – condiție esențială pentru închiderea capitolelor de negociere. Mai mult, deschiderea rapidă a clusterelor de către Albania a fost posibilă datorită schimbării abordării instituționale a Comisiei Europene pe fondul noului climat geostrategic regional. Această evoluție a flexibilizat calendarul de negociere, permițând Albaniei să convină cu Comisia Europeană un set de acțiuni realist și un termen relativ scurt (circa un an, până la sfârșitul anului 2025) pentru îndeplinirea criteriilor de referință intermediare.

Aceste experiențe sugerează că un progres accelerat este realizabil și pentru noii candidați, în special Republica Moldova și Ucraina, atâta vreme cât contextul geostrategic oferă o abordare flexibilă similară cu cea aplicată Albaniei. Totodată, ele demonstrează că înaintarea în procesul de aderare este posibilă atât prin eforturi susținute pe termen lung, cât și prin valorificarea oportunităților generate de un context european în schimbare. Nu în ultimul rând, lecțiile Albaniei și Muntenegrului evidențiază că avansarea în negocieri necesită nu doar voință politică la nivel național, ci și o disponibilitate reală a instituțiilor europene de a adapta ritmul și secvențierea extinderii în funcție de circumstanțele geopolitice și de capacitatea administrativă a statului candidat.

Concluzii

Republica Moldova trebuie să abordeze negocierile de aderare la UE cu o viziune strategică clară și cu o mobilizare instituțională fără precedent. Gestionarea criteriilor de referință nu este un simplu exercițiu birocratic de bifare a unor condiții impuse, ci reprezintă o probă de maturitate administrativă, politică și strategică pentru statul nostru. Succesul procesului de aderare va depinde în mare măsură de capacitatea Guvernului de a implementa măsuri realiste (nu promisiuni excesive pe hârtie), de a investi în capitalul uman implicat (menținând o echipă dedicată și competentă) și de a construi o administrație pregătită să acționeze ca viitor stat membru al Uniunii Europene. 

Este important ca Moldova să mențină ritmul accelerat al reformelor impus de obiectivul aderării, dar fără a sacrifica calitatea și sustenabilitatea rezultatelor. O abordare inteligentă este sincronizarea eforturilor pe toate fronturile: implementarea în paralel a criteriilor intermediare pentru capitolele 23 și 24 și realizarea criteriilor de închidere pentru celelalte capitole. Această abordare integrată și simultană va permite avansarea coerentă a negocierilor, evitând blocajele și întârzierile inutile. 

În final, cred că cheia reușitei stă într-o combinație echilibrată de viziune pe termen lung, acțiune imediată și cooperare strânsă cu UE. Dacă Republica Moldova își aliniază eforturile interne într-o strategie națională coerentă și profită de deschiderea partenerilor europeni, atunci procesul de aderare poate deveni nu doar un obiectiv îndepărtat, ci o realitate tangibilă în anii ce urmează. Aceasta înseamnă să fim strategici, rapizi, dar și temeinici, punând bazele unui viitor de calitate ca stat membru al Uniunii Europene.

Descarcă Articolul: