Articol analitic semnat de Natalia Suceveanu, doctor în drept, conferențiar universitar și șef al Centrului de Armonizare a Legislației, cu peste două decenii de activitate didactică, academică și în funcții publice, specializată în dreptul Uniunii Europene, procesul de integrare europeană și armonizarea legislației naționale cu acquis-ul UE.

Uniunea Europeană discută o formulă de extindere care promite intrarea mai rapidă a noilor membri, Ucraina, Republica Moldova, Muntenegru sau Albania dar cu un preț instituțional: drepturi de vot limitate, în special fără veto, pe o perioadă tranzitorie. Ideea pare tehnică, însă miza este politică și juridică: poți fi membru deplin dacă participi la deliberări, îți asumi obligațiile, intri în piața unică și sub controlul jurisdicțional al UE—dar nu contezi pe deplin la finalitatea deciziei? Pentru Republica Moldova, întrebarea nu e doar teoretică. E un test de strategie: cum convertești urgența integrării într-o ancoră durabilă, evitând capcana unei „calități de membru” pe jumătate.

Propunerea se află în stadiu incipient (nu există un act oficial sau un acord politic formal). Orice schemă de acest tip ar necesita, în practică, acordul unanim al celor 27 în cadrul tratatului de aderare al fiecărui stat candidat (art. 49 TUE), deci ratificare națională în toate statele membre. Rațiunea politică a discuției vine din blocaje recente în procesul de extindere (inclusiv utilizarea veto-ului de către un stat membru în dosarul Ucrainei) și din rezervele unor guverne față de impactul unei Uniuni lărgite asupra guvernanței interne.

Modelul propus este unul etapizat: (i) admiterea ca membru, cu restricții temporare privind exercitarea veto-ului în anumite materii; (ii) dobândirea integrală a drepturilor instituționale după adoptarea unor reforme interne ale UE(de exemplu, extinderea votului cu majoritate calificată). Inițiativa este susținută preponderent de state pro-extindere și este justificată prin considerente geopolitice și de funcționalitate instituțională; în același timp, ridică întrebări juridice privind compatibilitatea cu principiul egalității statelor membre și necesită un design normativ clar în tratatele de aderare pentru a garanta caracterul strict tranzitoriu al limitărilor.

Principii încălcate și aspecte juridice

Propunerea ridică imediat întrebarea: este compatibilă cu principiile de bază ale UE? În forma sa actuală, Uniunea Europeană se întemeiază pe egalitatea suverană a statelor membre și pe un set de drepturi și responsabilități care, odată intrat în “club”, se aplică simetric tuturor. Esența Uniunii este egalitatea între statele membre (art. 4 (2) TUE). Prin urmare, a oferi unui stat membru un statut diferit – fie el și temporar – în ceea ce privește drepturile de vot pare să contravină acestui principiu fundamental. Mai mulți experți și doctrinari avertizează că suspendarea, chiar temporară, a dreptului de veto ar putea fi interpretată drept o limitare a suveranității acelui stat. Practic, noul membru ar fi într-o poziție de subordonare formală față de ceilalți, neputând exercita un drept pe care toți ceilalți îl au. Acest aspect ridică probleme de legitimitate și chiar de constituționalitate europeană.

Tensiunea nu este nouă. Valurile de extindere din 2004 și 2007 au introdus limitări tranzitorii ale unor libertăți fundamentale, mai ales libera circulație a lucrătorilor. Atunci s-a conturat discursul despre „vechea” și „noua” Europă, iar lideri europeni—inclusiv fostul președinte al Comisiei, Jean-Claude Juncker—au insistat că UE nu trebuie să mențină diferențieri sistemice între „vechi” și „noi” membri. 

Deși extinderile precedente au prevăzut clauze tranzitorii pentru anumite politici, acestea nu au afectat drepturile instituționale fundamentale – în special participarea egală la procesul decizional în instituțiile europene.

Introducerea unei condiții prin care noii membri renunță voluntar la dreptul de veto pe o perioadă determinată ar reprezenta o derogare semnificativă de la acest principiu. Chiar și temporară, o asemenea diferențiere riscă să creeze percepția unei categorii distincte de membri și să afecteze principiul nediscriminării. Din perspectivă politică și simbolică, aceasta ar putea diminua legitimitatea extinderii, fiind percepută ca o „aderare incompletă” sau ca o recunoaștere parțială a suveranității.

Din punct de vedere al Tratatelor UE, orice decizie în domeniile sensibile (politică externă și de securitate comună, politica fiscal-bugetară, extindere, tratate etc.) necesită unanimitate. Abaterea de la acest principiu nu este posibilă decât dacă toate statele membre sunt de acord – Articolul 49 din Tratatul UE (TUE) prevede că admiterea unui nou stat are loc “în condițiile stabilite de un acord între statele membre și statul candidat”. Aici există un temei legal: condițiile aderării pot fi negociate și convenite în tratatul de aderare. De regulă, aceste condiții pot include derogări temporare de la anumite părți ale acquis-ului (de exemplu, perioade de tranziție la libera circulație a lucrătorilor, sau amânări la aplicarea unor reglementări). Însă până acum nu a existat vre-o derogare cu privire la drepturile instituționale ale unui membru. Dacă s-ar conveni așa ceva, ar fi un precedent unic.

Tehnic vorbind, nu este ilegal să stipulezi în Tratatul de Aderare al țării X o clauză specială referitoare la participarea sa la procesul decizional. Tratatul de Aderare are valoare de tratat internațional ratificat de toate statele – deci ar modifica implicit tratatele UE pentru a include acea clauză. (Spre exemplu, când s-au alocat locuri în Parlamentul European sau voturi în Consiliu pentru noii membri, tratatele existente au fost amendate prin tratatele de aderare.) Astfel, ar fi pe deplin legal dacă toți semnatarii acceptă. Așadar, din punct de vedere juridic-procedural, soluția este posibilă: se negociază cu statul candidat ca parte a “pachetului de aderare” faptul că renunță temporar la un drept, iar acest aranjament intră în vigoare odată cu aderarea sa, având forță egală cu tratatele. 

O provocare importantă ține de compabilitatea cu Tratatul UE și jurisprudența UE. Comisia Europeană va trebui să efectueze o analiză detaliată privind compatibilitatea acestei soluții cu tratatele și cu principiile UE, înainte ca liderii să ia o decizie. Există posibilitatea ca Curtea de Justiție a UE să fie sesizată (de exemplu, de un parlament național sau de un grup politic) dacă o asemenea clauză ar fi considerată contrară spiritului tratatelor. Totuși, dat fiind că ar fi inserată chiar printr-un tratat ratificat de toți, contestațiile juridice ar fi mai degrabă de natură politică decât legală – practic, principiul pacta sunt servanda s-ar aplica: dacă toate statele au convenit conștient asupra acelei reguli la momentul aderării unui nou membru, Curtea de Justiție nu prea ar avea temei să o invalideze (ea interpretează tratatele în vigoare, care ar include acea prevedere specială).

Un alt principiu conex este cel al democrației și reprezentării egale. Tratatul UE (art. 10 TUE) spune că UE se bazează pe democrație reprezentativă și că cetățenii sunt reprezentați la nivelul Uniunii nu doar în Parlamentul European dar indirect și de guvernele statelor membre în Consiliu/Consiliul European. Dacă guvernul unui stat membru nou are o voce diminuată (nu poate participa egal la anumite decizii), s-ar putea argumenta că cetățenii acelui stat sunt temporar sub-reprezentați în procesul decizional al Uniunii față de cetățenii celorlalte state. Desigur, aceasta e o imperfecțiune pe care noul stat și-o asumă voluntar, nu o impun ceilalți împotriva voinței lui – ceea ce din punct de vedere al suveranității face diferența (statul cedează el însuși o parte din prerogative pentru un beneficiu mai mare).

Un alt element de principiu este că UE a fost creată pe baza consensului și a respectului egal al fiecărei națiuni. Tradițional, chiar și cele mai mici țări au un cuvânt de spus la masa deciziilor majore, ceea ce a consolidat încrederea în proiectul european. Abandonarea unanimității sau crearea unui regim asimetric riscă să erodeze această încredere și sentimentul de corectitudine. 

În același timp, trebuie subliniat că propunerea nu ar încălca dreptul internațional per se, întrucât orice stat e liber să accepte limitări ale propriilor prerogative suverane prin acorduri internaționale (precum aderarea la UE oricum presupune delegarea unor puteri către Bruxelles). Însă ar atinge un nerv sensibil al construcției europene – principiul egalității – ceea ce o face controversată și dificil de digerat politic. Este motivul pentru care țări ca Franța sau Țările de Jos ar putea obiecta: ele insistă de regulă pe respectarea regulilor jocului, preferând întâi reformarea formală a tratatelor și abia apoi extinderea. Această prudență vizează probabil evitarea oricărei breșe ce ar putea fi exploatată ulterior (de exemplu, s-ar putea întreba: dacă facem o excepție acum, ce ne împiedică pe viitor să menținem noii membri permanent fără veto? Sau să creăm și pentru alții categorii de membru?). Prin urmare, orice implementare a acestei idei ar trebui să includă garanții clare privind temporaritatea și scopul măsurii. 

Un alt aspect juridic: dacă, să zicem, peste câțiva ani UE își schimbă regulile (introduce vot majoritar la externe, fiscalitate, etc.), noii membri oricum ar fi supuși acelor reguli – deci în mod implicit nimeni nu ar mai avea veto clasic în acele domenii, egalizând situația. Întrebarea este ce se întâmplă dacă reformele instituționale eșuează sau întârzie foarte mult? Ar rămâne acei membri noi fără veto pe termen nedefinit? Acesta este un scenariu problematic, iar statele candidate vor dori să se asigure că nu intră într-o “anticameră” permanentă. 

Din punct de vedere al principiilor UE, ideea tensionează valoarea egalității între membri și cultura consensuală a Uniunii. Din punct de vedere legal, însă, este realizabilă dacă există voință politică unanimă, folosind instrumentul Tratatului de Aderare. Provocarea principală e mai degrabă politică: justificarea și acceptarea unei astfel de devieri de la normă, fără a compromite coeziunea internă a UE.

Poziții și reacții: pragmatism și calcul rece

Inițiativa extinderii „cu drepturi limitate” a împărțit deja Uniunea între promotorii accelerării procesului și adepții prudenței strategice. În prima categorie se află guverne precum Austria și Suedia, pentru care extinderea rapidă este un instrument de securitate și stabilitate regională. Interesul Vienei de a ancora Balcanii de Vest în structurile europene și dorința Suediei, Poloniei sau statelor baltice de a consolida flancul estic în fața Rusiei dau tonalitatea unei presiuni politice tot mai vizibile. Comisia Europeană se aliniază acestei logici, comisarul pentru extindere vorbind despre necesitatea de a nu dezamăgi aspirațiile europene ale Ucrainei și Moldovei, în timp ce Ursula von der Leyen avansează orizontul anilor 2028/2030 drept țintă pentru următoarea rundă de aderări. Tot mai multe voci, inclusiv din Germania și România, cer reformarea mecanismului decizional pentru a limita puterea de veto și a preveni blocajele, considerând că voința colectivă a Uniunii nu poate fi ținută „ostatică” de o singură capitală.

Pe de altă parte, scepticismul unor state vestice nu trebuie subestimat. Franța, Țările de Jos, precum și alte state reticente față de eliminarea propriului veto, privesc cu rezervă și soluția restricționării temporare a noilor membri. Pentru ele, extinderea nu trebuie să vină în detrimentul coeziunii interne și ar fi acceptabilă doar dacă este însoțită de un plan clar de reformă instituțională și de garanții privind integrarea deplină într-un termen precis. Mai există și riscul unui calcul politic cinic: odată ce noii membri sunt integrați cu statut limitat, unii actori ar putea amâna sine dieacordarea drepturilor depline.

Statele din Balcanii de Vest par dispuse să accepte compromisuri. După ani de stagnare, liderii din Muntenegru, Albania sau Macedonia de Nord consideră că un statut temporar în interiorul Uniunii este preferabil așteptării indefinite în afara ei. Frustrarea acumulată face ca pragmatismul să prevaleze asupra orgoliului instituțional.

Pentru Ucraina integrarea europeană nu este doar un obiectiv politic, ci o ancoră strategică. Kievul ar accepta un statut provizoriu dacă acesta reduce dependența de veto-ul Budapestei și deschide accesul la piața internă, fondurile europene și politicile comune. Paradoxal, o astfel de formulă ar neutraliza chiar argumentul invocat de guvernul maghiar împotriva extinderii – acela că un stat mare și pro-occidental ar putea bloca decizii europene.

În prezent, nu există o poziție oficială cunoscută a Republicii Moldova specific pe acest model. Insă aceasta și-a exprimat deja, prin declarațiile publice ale autorităților și prin „Poziția generală de negociere”, viziunea conform căreia procesul de aderare trebuie să fie bazat pe criterii meritocratice, iar statutul de membru al Uniunii Europene trebuie să asigure, în final, egalitate deplină de drepturi și obligații care rezultă din calitatea de stat membru.

 Republica Moldova – check-list de negociere: riscuri și provocări

În continuare, sunt prezentate principalele riscuri și provocări într-o formulă practică, sub forma unui check-list util în procesul de negociere, în eventualitatea în care acest model ar fi propus oficial pe parcursul negocierilor de aderare.

 Perpetuarea unui statut de „membri de mână a doua”: Cea mai serioasă vulnerabilitate constă în posibilitatea ca statutul tranzitoriu să se prelungească indefinit. Dacă reformele interne esențiale – în special extinderea votului cu majoritate calificată în domenii sensibile precum politica externă, fiscalitatea sau extinderea – continuă să fie blocate de lipsa unanimității, noii membri pot rămâne blocați într-o poziție subordonată ani sau chiar decenii.

Un scenariu ipotetic ar fi cel în care Moldova aderă în 2028, dar în 2035 se află încă fără drept de veto, deși contribuie financiar și politic ca membru deplin. Aceasta ar submina încrederea publică și ar alimenta percepția unei „aderări iluzorii” – un risc politic major pentru guvernare.

Pentru a evita această situație, tratatele de aderare ar trebui să includă mecanisme de ieșire clare, automate și limitate în timp, precum:

• stabilirea unui termen fix și maximal pentru aplicarea restricțiilor, determinat printr-un termen rezonabil de tranziție, fără posibilitatea prelungirii acestuia sub nicio formă;
• introducerea unui termen fix pentru finalizarea reformei decizionale, astfel încât mecanismul reformat să intre în vigoare într-o dată certă și previzibilă;
• garantarea expresă că perioada de tranziție expiră automat la data intrării în vigoare a noului mecanism decizional, inclusiv în absența adoptării formale a reformei, pentru a preveni orice prelungire tacită sau blocaj instituțional;
• obligația Consiliului European de a reevalua periodic regimul tranzitoriu și de a publica rapoarte transparente privind progresul reformei decizionale.

În lipsa unor asemenea garanții juridice ferme, regimul tranzitoriu riscă să se transforme într-o „anticameră permanentă”, contrară principiilor predictibilității și echilibrului instituțional.

De la „excepțiile tradiționale” la noi forme de diferențiere: Uniunea a folosit în mod tradițional excepții tranzitoriipe anumite politici. Propunerea recentă, însă, multiplică aceste diferențieri, instituind o discriminare de natură instituțională: limitări ale drepturilor de vot. În plus, nu este clar dacă nu se vor adăuga și mecanisme post-aderaresuplimentare, de tip control și verificare (analogic MCV aplicat României și Bulgariei o perioadă îndelungată), percepute ca discriminatorii și ridicate abia recent. Pe scurt: de la excepții punctuale în politici, riscăm să trecem la o arhitectură stratificată – reguli diferite la acces, reguli diferite la decizie, posibile monitorizări tematice adiționale. Din punct de vedere al egalității între statele membre (art. 4(2) TUE), aceasta este zona roșie: orice derogare trebuie să fie excepțională, proporțională și limitată în timp, cu finalitate certă.

Precedent periculos și potențial discriminatoriu: Introducerea unei categorii speciale de membri poate crea un precedent pentru viitoarele valuri de extindere (de exemplu, dacă peste un deceniu vor adera și Georgia, Bosnia și Herțegovina sau alte state). Pe de altă parte, ar fi discriminatoriu față de cei care au aderat anterior.  Dacă Moldova, Muntenegru  sau Ucraina ar fi supuse unui tratament mai restrictiv decât Croația sau România la momentul aderării, discuția despre „dublul standard” ar deveni inevitabilă – atât politic, cât și juridic. În cazul Republicii Moldova, acest risc este deosebit de sensibil: opoziția pro-rusă ar exploata rapid situația pentru a susține narativul că „Bruxelles-ul nu ne consideră egali”, afectând consensul social pro-european. În paralel, forțele eurosceptice din statele membre ar putea folosi același argument pentru a contesta legitimitatea proiectului european însuși.

Impact limitat asupra problemei de fond a veto-ului: Este important de realizat că această soluție nu rezolvă în sine blocajele actuale provocate de vechii membri. Paradoxul este că Ungaria (sau oricare alt stat care folosește abuziv veto-ul) va avea în continuare acest drept intact. Deci, de exemplu, unele state ar putea continua să blocheze decizii UE în materie de sancțiuni contra Rusiei, migrație, buget, fiscalitate etc., chiar și după ce Ucraina și Moldova aderă fără veto. În esență, planul evită înmulțirea factorilor de blocaj, dar nu elimă factorii existenți. Prin urmare, eficiența decizională a UE nu va scădea odată cu noii membri, dar nici nu va crește decât atunci când se realizează mult-doritele reforme (trecerea la vot majoritar). Există riscul ca, odată primiți noii membri cu statut restrâns, impulsul pentru reforma tratatelor să scadă – unii lideri ar putea considera că s-a rezolvat problema și amânarea indefinită a reformei nu mai are consecințe imediate. Aceasta ar lăsa problema veto-ului nesoluționată, permițând în continuare unui stat ca Ungaria să blocheze unanimități în politici critice. Altfel, inovația maschează o problemă politică veche: lipsa voinței pentru extinderea votului cu majoritate calificată acolo unde e posibil.

Provocări juridice: cine răspunde când nu ai votat? Odată stat membru, intri sub mecanismul de control al Comisiei (infringement) și al CJUE pentru orice încălcare a obligațiilor europene. Asta înseamnă că:

• Republica Moldova (ca exemplu) ar putea fi acționată în fața CJUE pentru implementarea necorespunzătoare a unui act/unei decizii adoptate prin unanimitate—chiar dacă în perioada tranzitorie nu și-a exercitat dreptul de vot.
• Practic, poți răspunde juridic pentru nerealizarea unei obligații născute dintr-un proces decizional în care nu ai avut plenitudinea drepturilor. Din acest motiv, tratatul de aderare trebuie să fie fără echivoc: să spună unde, cât și cum se aplică derogarea la vot, care forme de participare procedurale rămân (deliberare, informare, drept la opoziție motivată etc.) și cum se compensează temporar lipsa votului (de pildă, prin garanții procedurale întărite).
• În paralel, aplicarea diferențiată a regulilor de vot ar complica procedurile Consiliului. Ar exista voturi în care anumiți membri nu contează la numărătoare și alții da. Ar trebui create protocoale clare pentru aceste situații, ceea ce logistic și juridic trebuie pregătit cu grijă. De asemenea, Curtea de Justiție a UE ar putea fi sesizată dacă apar dispute – de pildă, un nou stat ar putea, teoretic, contesta că nu i se permite exercitarea votului într-o anumită decizie. Pentru a preveni astfel de litigii, condițiile trebuie redactate fără echivoc în tratatul de aderare și eventual în Protocoale atașate. Practic, se va crea un mic corp de reguli paralele până la finalul tranziției.

Legitimitate democratică și percepția publică: Extinderea Uniunii Europene este un proces cu puternică dimensiune democratică: ea trebuie validată atât de parlamente, cât și, uneori, prin referendumuri. Într-un context în care opinia publică din Vest este deja rezervată față de extindere, formula „fără veto” ar putea fi folosită de guverne pentru a liniști temerile interne – prezentând-o ca o „aderare controlată”.

Totuși, în țările candidate o astfel de abordare ar putea avea efectul opus, alimentând resentimente și discursuri naționaliste. În Republica Moldova, spre exemplu, opoziția ar putea prezenta aderarea cu drepturi restrânse drept o „cedare de suveranitate fără garanții”.

Pentru a menține legitimitatea democratică, este esențial ca procesul să fie transparent, iar Guvernul RM să obțină un mandat explicit, prin vot parlamentar, inclusiv prin consultări și dezbateri publice lergi – pentru acceptarea unui statut temporar. Numai astfel se poate demonstra că aranjamentul nu este impus, ci reprezintă rezultatul unei decizii suverane.

Concluzie

Propunerea privind aderarea cu drepturi de vot limitate trebuie privită, cel puțin în acest moment, ca ceea ce este: o idee aflată la nivel de dezbatere politică și conceptuală, nu o decizie oficială a Uniunii Europene. Dacă va fi vreodată transpusă într-o ofertă concretă, aceasta va depinde de echilibrul politic intern al UE, de contextul geopolitic și de voința statelor membre și statelor candidate de a accepta o formulă tranzitorie.

Important este de subliniat că această inițiativă nu este despre Republica Moldova și nici „pentru” Republica Moldova. Ea vizează în esență gestionarea riscului de blocaj decizional într-o Uniune lărgită, fără a accelera propriu-zis negocierile de aderare. Spre deosebire de limitările clasice introduse în trecut în anumite politici – atunci când reformele nu erau încă finalizate – aici vorbim despre limitări în procesul decizional însuși, în timp ce toate celelalte consecințe ale calității de membru (aplicarea integrală a acquis-ului, supunerea față de controlul Comisiei Europene și recunoașterea jurisdicției CJUE) se vor aplica încă din prima zi.

Pentru Guvern miza va fi una de strategie și echilibru: transformarea acestei formule dintr-un posibil cost reputațional într-un instrument pragmatic de integrare accelerată, menit să reducă riscurile unei negocieri dezavantajoase privind condițiile de aderare și să garanteze beneficii tangibile pentru cetățeni.